Версия для печати
Вернуться к списку

АРКТИКА МЕНЯЕТСЯ

ВЫСОКИЕ ШИРОТЫ В НАЧАЛЕ ТРЕТЬЕГО ТЫСЯЧЕЛЕТИЯ

Следующее коренное изменение ситуации в Арктике выпало на начало XXI века. Оно еще не завершено, и потому однозначные оценки преждевременны. Тем не менее основные движущие силы перемен относительно легко обозначить: это тотальное изменение климата и процессы глобализации.

Что касается климата, то Арктика уже испытывает драматические последствия (истончение и исчезновение морского льда, таяние вечной мерзлоты и связанное с этим повреждение всей инфраструктуры).

В свою очередь, глобализация усиливает связи между Арктикой и внешним миром. Очевидный пример - растущая эксплуатация региональных запасов углеводородов. К этому побуждают политическая нестабильность ближневосточных производителей, а также возрастающая конкуренция в потреблении нефти и газа (решающую роль играет быстрая индустриализация Китая). Однако заметны и другие признаки глобализации. Развитие и распространение новых форм информационных технологий, например, позволили жителям отдаленных заполярных поселений следить за событиями в мире в режиме реального времени и развивать вкус к товарам и услугам, не имеющим аналога в традиционных арктических культурах.

Таяние морского льда открывает новые возможности в освоении Арктики. Это добыча углеводородов, развитие новых судоходных маршрутов, расширение рыбного промысла и рост туризма. К сожалению, все свидетельствует о том, что попытки использовать в своих интересах открывшиеся возможности вряд ли будут иметь положительные последствия для уязвимых человеческих сообществ. Нравится нам или нет, но достаточно причин полагать, что это и есть та реальность, перед которой мы окажемся в ближайшие годы.

Перспективы освоения Арктики в новых климатических условиях уже имеют последствия для управления регионом.

УПРАЖНЕНИЯ В ПЕРЕТЯГИВАНИИ КАНАТА

Два события заслуживают особого внимания.

Первое - это растущий интерес со стороны прибрежных государств к осуществлению широкой юрисдикции по морскому дну в Арктике за пределами исключительной экономической зоны в соответствии с условиями ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву. Несмотря на то, что может потребоваться несколько лет, чтобы полностью урегулировать конфликт сторон, есть серьезные основания полагать, что юрисдикция прибрежных государств будет расширена. Результатом такого развития событий с точки зрения перспективы управления окажется расхождение интересов между пятью прибрежными арктическими государствами и тремя членами арктического Совета (Финляндия, Исландия и Швеция), не говоря уже о многих неарктических государствах.

Второе важное последствие - растущее внимание к Арктике со стороны неарктических государств. Этот интерес подогревается заинтересованностью в природных ресурсах региона, а также притворным беспокойством о защите окружающей среды и благосостоянии коренных народов.

Так, Европарламент в октябре 2008 г. призвал развивать новые подходы к арктическому управлению, включая обсуждения некоего Арктического соглашения. Обширный доклад по Арктике выпустила в конце прошлого года Еврокомиссия. Китай ведет себя более сдержанно, но не скрывает своей заинтересованности в делах региона.

Естественно, прибрежные арктические государства не в восторге от подобных инициатив. Они настаивают на своей готовности действовать в качестве заботливых управляющих. Трудно сказать, чем закончится это перетягивание каната. На сегодня очевидно одно: внимание к Арктике растет, но в значительной степени из-за действий неарктических государств, чей интерес меньше всего вызван беспокойством о судьбе арктических экосистем или сообществ.

КТО В ДОМЕ ХОЗЯИН?

Каковы последствия этих тесно связанных с внешним миром ситуационных изменений для развития Арктики? Прежде всего, мы видим, что права законных собственников в регионе ставятся под сомнение. В конце 1980-х - начале 1990-х гг. было решено, что арктические дела являются прерогативой восьмерки (пять скандинавских стран плюс Канада, Россия и США). Сегодня этот консенсус подвергается изменениям. Канада, Дания, Норвегия, Россия и США начали предпринимать некоторые шаги без консультаций с Финляндией, Исландией и Швецией.

Еще более существенным является повышение интереса к региону со стороны неарктических государств и Евросоюза, чему, учитывая реалии современного мира, не следует удивляться. Со всей вероятностью можно ожидать, что арктические государства не смогут игнорировать роль многих неарктических государств и ЕС в арктических делах.

Это не обязательно плохо, однако признание новых законных участников существенно повлияет на динамику решения проблем управления в регионе. Следовательно, потребуется принять новые или более эффективные регулирующие меры в Арктике. Прежде всего мы должны будем согласованно двигаться к введению обязательного Полярного кодекса для арктического судоходства. Потребуется также создание региональных организаций управления рыболовством (аналогично - для туроператорской деятельности).

А что предстоит сделать для предотвращения угрозы загрязнения нефтью? Конечно, Конвенция ООН о морском праве полностью распространяется и на Арктику, что служит конструктивной основой для регулирования подобных вопросов. Но конвенция не детализирует, что именно необходимо предпринимать в арктических условиях. Отсутствует или очень мала вероятность того, что Арктический совет сможет реформироваться так, чтобы соответствовать задачам момента. Из этого следует, что ближайшие годы нам предстоит прожить нескучно.

КУДА ПОЙДЕТ СЕВЕР?

Сегодня регион находится на перепутье. Одна дорога ведет к высокой политике с акцентом на контроле, юридических конфликтах и с перспективой возникновения новой "большой игры", в то время как другой путь ведет к более продуктивному сотрудничеству, так важному для практического управления в Арктике с учетом хрупкости ее экосистемы.

Эти два пути совершенно несовместимы; трудно вообразить сильных игроков, стремящихся к контролю над природными ресурсами Арктики, которые выступают за ее развитие на основе сохранения экосистемы. Вполне возможно, однако, что оба направления будут и дальше существовать, противоборствуя и соревнуясь друг с другом, по крайней мере неявно, в борьбе за определение курса развития региона на следующие несколько десятилетий.

Нет ничего необычного в феномене несоответствия в рамках публичной политики. На какой-то стадии, тем не менее, баланс либо перераспределится в пользу высокой политики, либо свернет на экосистемные рельсы.

Если послушать тех, кто предсказывает не только очень холодную войну за ресурсы Арктики, но и вооруженные столкновения, их доводы вполне могут показаться убедительными. Однако совсем не очевидно, что такая судьба неизбежна.

Мы знаем, что Арктика - это сложный и динамично развивающийся регион, который все более и более подпадает под влияние глобальных сил, таких как изменение климата, трансграничное перемещение загрязняющих веществ, в том числе стойких органических загрязнителей. Мы ничего не выиграем от использования терминов типа "разумное управление", обманывая Север юридической терминологией и действуя в манере, продиктованной традиционными нормами высокой политики.

В отличие от Антарктиды, у Арктики нет перспективы демилитаризации и развития как региона, приверженного миру, охране природной среды и ведению научных исследований. Но и в этом случае Арктика могла бы стать полигоном для управленческих экспериментов на основе сохранения экосистемы.

Здесь нет никакого противоречия с тем, что это - родина для значительных групп коренных жителей и кладовая природных ресурсов, которые весьма привлекательны для индустриальных сообществ, расположенных намного южнее. Суть не в том, чтобы свести к минимуму или вовсе объявить мораторий на человеческую деятельность в высоких широтах. Скорее, Арктика сама не возражает получить поддержку разумного управления, что способствовало бы сохранению ее экосистемы.

Подводя черту под анализом ситуационных изменений в Арктике и вытекающих из этого неоднозначных последствий, хочу сказать следующее. С моей точки зрения, управление, основанное на развитии и сохранении экосистемы, намного важнее высокой политики не только для блага Севера, но также для перспективы устойчивого развития на глобальном уровне. Если мой анализ правильный, то будущее этого региона сегодня лежит на чаше весов.

Следовательно, есть реальные возможности оказать влияние, пусть и минимальное, но важное для перевеса в выборе пути, который станет доминирующим в следующем десятилетии. Я намерен сделать все, что в моих силах, для того, чтобы направить Север на экосистемный путь развития. Надеюсь, что и другие, кто заботится об Арктике как самостоятельной социо-экологической системе, сделают то же самое.

***

Высокие широты - не "задний двор Европы"

Послесловие к статье Орана Р. Янга

Нодари СИМОНИЯ, член Комиссии по проблемам управления Арктикой, академик РАН

Профессор Оран Янг широко известен на Западе работами по проблемам Арктики и ее устойчивого развития, а также своей неутомимой деятельностью в качестве главы неправительственной комиссии, занятой составлением виртуальной библиотеки важнейших документов, книг и статей в рамках проекта "Система управления в быстро изменяющейся Арктике" и подготовкой международного семинара по этой проблематике в январе 2010 г. в Норвегии. Кроме того, проф. Янг возглавляет экологический проект в рамках секции ООН по устойчивому развитию.

Обеспокоенный излишней суетой и растущим интересом многих стран и международных организаций, не имеющих непосредственного отношения к арктическому региону, проф. Янг в своих многочисленных выступлениях (в том числе в Москве летом 2008 г.) призывает к взвешенному и реалистическому подходу. Это важно для того, чтобы не превратить высокие широты в еще одну конфликтную зону нашего и без того напряженного мира.

В целом позиция американского ученого заключается в следующем: несмотря на ситуационные изменения в Арктике и вокруг нее, возникающие проблемы вполне разрешимы. Для этого есть международные законы (прежде всего - Конвенция ООН по морскому праву от 1982 г.), а также действующие форумы, особенно Совет Арктики в составе восьми арктических государств (России, США, Канады, Дании, Норвегии, Финляндии, Швеции и Исландии). Это, правда, не исключает дальнейшего совершенствования работы Форума и привлечения для участия в обсуждении некоторых вопросов других заинтересованных государств в качестве наблюдателей.

Сегодняшнее обострение интереса к региону связано с тем, что в нынешних климатических условиях открываются новые возможности для хозяйственной деятельности (доступ к богатейшим природным ресурсам, развитие рыболовства и открытие более коротких маршрутов для северного судоходства). Не случайно, что практически все арктические государства в течение 2008 - 2009 гг. выступили с декларациями, в которых подтвердили свои притязания на соответствующие арктические регионы. Даже президент Буш в последние дни своего пребывания у власти подписал такого рода документ и призвал Конгресс ратифицировать подписанную Соединенными Штатами еще в 1994 г. Конвенцию по морскому праву, без чего США не могли бы легитимизировать свои притязания на северный шельф Аляски.

С претензиями на Арктику выступили также страны и международные организации, не имеющие к ней прямого отношения, например, НАТО и Европейская комиссия. Руководители военного блока стали говорить о необходимости присутствия натовских войск, а Еврокомиссия - о том, что она должна играть более значительную роль в управлении Арктикой, эксплуатации ее ресурсов и обеспечении экологической безопасности. Подобные заявления не могут не вызывать беспокойства у общественности и правительств арктических стран. Характерно, что канадский политолог Роб Хуберт назвал документ Еврокомиссии попыткой "перекроить Арктику в задний двор Европы" ("The Gazette", Nov. 22, 2008).

Неудивительно, что по инициативе Дании в мае 2008 г. министры иностранных дел пяти прибрежных арктических государств (Дании, России, США, Канады и Норвегии) собрались в г. Иллюлисат(Гренландия) и опубликовали Декларацию, в которой подтвердили свою приверженность исключительно мирному решению всех арктических проблем в духе добрососедского сотрудничества. В сентябре 2008 г. Совет безопасности РФ обсудил вопрос "О защите национальных интересов Российской Федерации в Арктике", на основе чего был подготовлен и в феврале 2009 г. опубликован документ "Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу". Это хорошо сбалансированный документ в духе Иллюлисатской декларации, сконцентрированный на мирном разрешении спорных вопросов в Арктике, на международном сотрудничестве и обеспечении режима взаимовыгодного двустороннего и многостороннего взаимодействия России с другими приарктическими государствами на основе международных договоров и соглашений, участницей которых Россия является.

Сегодня все приарктические государства интенсивно занимаются подготовкой нормативно-правовой документации для обоснования своих внешних границ Арктической зоны на основе соответствующих геолого-геофизических, гидрографических, картографических работ. Пока что только Норвегия завершила эти работы и представила свою заявку в Комиссию ООН. После некоторого сокращения заявка была недавно одобрена. К сожалению, наша страна слишком поспешно представила недостаточно фундаментально обоснованную заявку, которая и была возвращена Комиссией на доработку. Очевидно, что в таком серьезном и ответственном деле показная исполнительность и победоносные реляции - не лучшие способы защиты национальных интересов России.