Министерством финансов Российской Федерации направлен в Правительство РФ доклад по вопросам выплаты бюджетным учреждениям компенсаций в связи с изменением законодательства Российской Федерации в части уплаты налога на имущество организаций и земельного налога (далее – Доклад).
В связи с тем, что Российская академия наук указана в Докладе, как одна из структур, не выполняющих требования по подготовке и представлению документов, необходимых для выплаты указанных компенсаций, Президиум РАН сообщает свое мнение по данному вопросу.
В соответствии с протоколом заседания Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам от 8 июня 2005 г. № 11 Минэкономразвитию России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти было поручено направить в Минфин России расчеты и обоснования, подтверждающие дополнительную потребность в средствах федерального бюджета на уплату земельного налога и налога на имущество организаций отраслей социальной сферы и науки. Данное поручение было фактически сорвано, поскольку исполнители - Росимущество и Роснедвижимости представили в Минфин России материалы, в которых отсутствовали данные по большей части учреждений – получателей средств федерального бюджета. В этих условиях Минфин России запросил необходимые сведения непосредственно от главных распорядителей бюджетных средств, в т. ч. Российской академии наук (первоначально их участие в сборе сведений не предусматривалось).
Требуемые материалы были подготовлены исходя среднегодовой остаточной стоимости основных средств по утвержденной методике расчета налога на имущество организаций и фактической кадастровой оценки земель за 2005 год, что соответствовало методическим указаниям Минэкономразвития, Росимущества, Роснедвижимости и Минфина России, и представлены в Минфин России в июле 2005 г.
- 1170,1 млн. руб. по налогу на имущество организаций
- 4830,2 млн. руб. по земельному налогу
С учетом всех собранных Минфином России данных в составе расходов федерального бюджета на 2006 год для компенсации уплаты земельного налога и налога на имущество бюджетных организаций, в связи с изменением законодательства о налогах и сборах, были зарезервированы средства в объеме 19,7 млрд. рублей.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2006 г. № 101 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» главные распорядители бюджетных средств должны были представить в Минфин России до 28 февраля 2006 г. согласованные с Росимуществом и Роснедвижимостью сводные реестры для расчета налога на имущество организаций и земельного налога бюджетных учреждений на 2006 год, а также предложения о внесении изменений в роспись расходов федерального бюджета. При этом средства для уплаты налога на
имущество организаций и земельного налога за 1 квартал 2006 года должны были выделяться главным распорядителям только после проверки представленных в Минфин России реестров.
Порядок исполнения Постановления был доведен совместным письмом Минфина России, Росимущества и Роснедвижимости до Российской академии наук и ее региональных отделений, являющихся самостоятельными главными распорядителями бюджетных средств, 27 февраля 2006 года. При этом учреждения должны были использовать для формирования реестров с расчетами по налогу на имущество и землю программные продукты, созданные Минфином России и Роснедвижимостью соответственно. Однако, при попытках их использования, были выявлены многочисленные недочеты, в результате чего весь март 2006 года Минфин России с Роснедвижимостью дорабатывали формы реестров и доводили до работоспособного состояния специализированные программные продукты, а учреждения были вынуждены дважды готовить и согласовывать реестры.
В своем докладе Минфин России, указав на несоблюдение территориальными органами Роснедвижимости сроков согласования реестров земельных участков, не отметил, что реестры согласовывались этими органами без проверки сведений. Вследствие этого согласованные агентством реестры, представленные главным распорядителям, содержали многочисленные ошибки: опечатки, несовпадение размерности статистических кодов, неверные форматы кадастровых номеров, неверные ставки земельного налога. Аналогичная ситуация сложилась с реестрами по расчету на имущество организаций. Российская академия наук, приняла необходимые меры и, используя сведения собственной информационной системы, внесла необходимые исправления в сводный реестр по налогу на имущество. В отношении сводного реестра по земельному налогу, физически формируемого федеральной службой кадастра Роснедвижимости, такая работа Российской академией наук не могла быть выполнена.
В целом, неизбежные технические ошибки на стадии представления в Минфин России сводных реестров своевременно устранялись. Но неразрешимые на уровне главных распорядителей проблемы возникли на этапе проверки реестров Минфином России. Предвзято трактуя положения Бюджетного, Налогового и Гражданского кодекса, а так же ст.78 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» и постановления Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2006 г. № 101 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» Минфин России потребовал исключить из сводных реестров для расчета налога на имущество организаций:
1. имущество, приобретенное бюджетными учреждениями за счет иной приносящей доход деятельности, а также безвозмездно полученное имущество, используемое в приносящей доход деятельности;
2. объекты инженерной инфраструктуры и жилищно-коммунального комплекса;
3. находящийся на балансе учреждений РАН жилой фонд;
4. иные объекты, по мнению Минфина России, не относящиеся ни к объектам социально-культурной сферы, ни к объектам, используемым в целях научной (научно-исследовательской);
5. все имущество научных центров Российской академии наук.
На вышеперечисленные претензии Российская академия наук направила в Минфин России мотивированные возражения, изложенные в приложении 1.
В результате обсуждений Минфин России изменил свою позицию только в отношении имущества, приобретенного бюджетными учреждениями за счет приносящей доход деятельности и переданного безвозмездно.
Минфином России было сделано замечание о недопустимости оформления земельных участков, занимаемых учреждениями РАН, едиными участками землепользования в тех случаях, когда на них расположены объекты, относящиеся к разным категориям земель или к разным видам разрешенного использования, и высказано требование срочно произвести разграничение внутри таких земельных участков и вновь представить доработанные сведения. Проведение этих работ требует значительных средств, не предусмотренных федеральными бюджетами на 2006 и 2007 г.г. Оформление землепользования едиными участками производилось учреждениями в основном из-за недостаточности финансирования, выделяемого на эти цели Роснедвижимостью.
Очевидно, что при подготовке Постановления Росимущество и Роснедвижимость в первую очередь заботились о формировании электронных баз данных по объектам, находящимся в федеральной собственности, а Минфин России предпочел формально исполнять положения Постановления, трактуя любые неточности в сведениях не в пользу налогоплательщика.
Немало вопросов возникает к предложенной совместным письмом Минфина России, Росимущества и Роснедвижимости схеме организации документооборота (Приложение 2), связанного реализацией Постановления.
Как видно из приведенной схемы документооборота, одни и те же реестры, с большим количеством приложенных материалов, по 2 – 3 раза поступают на согласование в одну ту же федеральную службу (агентство) и их территориальные органы.
При реализации такой сложной системе документооборота сбои неизбежны, а механизм урегулирования разногласий вообще не предусмотрен. При этом Минфин России оставляет за собой право единолично решать вопрос о выделении компенсационных средств без всякой возможности проконтролировать (оспорить) этот процесс со стороны заинтересованного главного распорядителя (даже если источник ошибки находится в самом Минфине или в данных, представленных ФНС). В результате Российская академия наук столкнулась с ситуацией, когда учреждения представляли документы с начисленными авансовыми платежами по налогам (все необходимые отметки почты или ФНС имеются), но Минфин России не получил необходимого подтверждения, поскольку сотрудники ФНС не ввели эти сведения в информационную систему.
Вызывает крайнее недоумение желание работников Минфина РФ взять на себя дублирование функций бюджетного учреждения, главного распорядителя бюджетных средств, субъекта бюджетного планирования, а так же других ответственных за результат органов государственной исполнительной власти, что противоречит задачам проводимой реформы бюджетного процесса, основным результатом которой должно стать наделение главного распорядителя (распорядителя) свободой при принятии решений по исполнению бюджета по подведомственной им сети бюджетных учреждений.
В силу всех вышеперечисленных причин выделение Минфином России средств, предусмотренных федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 г.» на уплату налога на имущество организаций и земельного налога, осуществлялось со значительными задержками. Так средства, предусмотренные на уплату налогов за 1 квартал 2006 года, поступили главным распорядителям только в августе 2006 г. В результате все учреждения РАН, являющиеся налогоплательщиками, оказались должниками по региональным налогам. Территориальные органы федеральной налоговой службы приняли все предусмотренные Законом меры по взысканию с должников недоимки по налогам: начислили пени; блокировали валютные счета учреждений; привлекли службу судебных приставов для принудительного взыскания налога и начисленных пени. У некоторых учреждений РАН судебные приставы произвели опись федерального имущества.
В соответствии с рекомендациями Минфина России, Российская академия наук подготовила письма о задержке бюджетного финансирования учреждениям РАН и обязала их обратиться в управление федеральной налоговой службы с заявлением об отсрочке по уплате налогов. Однако всем учреждениям РАН было отказано в предоставлении отсрочки из-за отсутствия документа, подтверждающего наличие оснований, указанных в пункте 2 статьи 64 Налогового кодекса РФ, а именно задержки финансирования из бюджета. Письмо Российской академии наук, как главного распорядителя средств федерального бюджета, в качестве документа, подтверждающего задержку финансирования, управлениями ФНС не признавалось.
Только после обращения Российской академии наук Минфин России рекомендовал управлениям ФНС принимать письма главных распорядителей в качестве документа, подтверждающего задержку бюджетного финансирования, а самим главным распорядителям выступать в роли поручителей.
Российская академия наук вновь подготовила и направила всем подведомственным налогоплательщикам необходимый для получения отсрочки по уплате налогов комплект документов. И вновь, ни одно из учреждений РАН не получило требуемой отсрочки – изменились только формулировки: от «недостаточно документов для принятия решения» до «субъектом РФ не разработаны правила предоставления отсрочек по региональным налогам».
Таким образом, задержки оформления документов по выплате компенсаций бюджетным учреждениям в связи с изменениями налогообложения за землепользование и имущество, и, соответственно, связанные с этим проблемы, нарушающие нормальную деятельность организаций и ведущие к срыву запланированных научно-исследовательских работ, в основном, объясняются недостатками в работе Минфина России по управлению и контролю за деятельностью подведомственных ему служб.
Совершенно не ясно, что будет происходить с уже начисленным учреждению налогом, если Минфин РФ по какой-либо причине не сочтет возможным его компенсировать. Кто и на каких основаниях, за счет каких источников будет гасить задолженность перед бюджетом субъекта РФ?
Такие же недостатки содержатся в Постановлении Правительства РФ от 23 февраля 2007 г. N 126 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год".
К сожалению, действующие документы по этим вопросам не учитывают принципиальные моменты, без которых невозможно в полной мере реализовать положения законодательства о компенсациях бюджетным учреждениям, связанным с изменениями Налогового кодекса РФ:
- в течение года среднегодовая стоимость имущества может значительно измениться в сторону увеличения, а сумма компенсации жестко привязана сумме налога за 1 квартал. Это особенно актуально для научных учреждений РАН поскольку в настоящий момент идет активное обновление дорогостоящих основных средств, используемых в научно-исследовательской деятельности;
- в течение года за учреждениями могут быть вновь зарегистрированы права на пользование земельными участками. Из-за недостаточного финансирования Роснедвижимостью работ по выносу границ земельных участков в рамках разграничения федеральной и муниципальной собственности, значительная часть учреждений до настоящего времени не имеет возможности зарегистрировать права на занимаемые ими земельные участки;
- нерешен вопрос о компенсации налога на сданные в аренду имущество и землю. Средства, поступающие от сдачи временно неиспользуемого имущества, учитываются в качестве дополнительных доходов федерального бюджета, администратором которых является Росимущество. В тоже время, плательщиком налогов на имущество и землю выступает учреждение, в чьем оперативном управлении они находятся. При этом арендная плата поступает непосредственно на лицевой счет учреждения в Федеральном казначействе и не может быть использована на иные, кроме укрепления материально-технической базы учреждения, цели. Арендаторы так же не являются налогоплательщиком и не обязаны компенсировать учреждению уплаченный им налог за занимаемые арендатором помещения;
- не приняты во внимание последствия реализации распоряжения Правительства РФ от 15 ноября 2002 г. N 1611-р "О переоценке основных средств и нематериальных активов бюджетных учреждений" и совместного приказа Минэкономразвития России, Минфина России и Росстата от 2 октября 2006 г. № 306/120н/139; в соответствии с которыми планируется значительное увеличение остаточной стоимости основных средств бюджетных учреждений. Переоценка должна быть проведена к полугодовому бухгалтерскому отчету, то есть в расчете налога на имущество для компенсации в 2007 году будет использоваться остаточная стоимость основных средств без учета переоценки.
По этим причинам учреждения РАН, начиная с 1 полугодия очередного финансового года, гарантированно становятся должниками по региональным налогам со всеми вытекающими отсюда отрицательными для их деятельности последствиями (пени, арест счетов, внеочередные налоговые проверки, судебные разбирательства, судебные приставы и т.п.).
Значительные трудности в работе главных распорядителей создает организация Минфином России работы по проверке сводных реестров по расчету налога на имущество и земельный налог. После поступления в Минфин России «сводный реестр» делится по разделы, в соответствии с которыми финансируются подведомственные главному распорядителю бюджетные учреждения, затем направляется для проверки и согласования в подразделение, курирующие расходы соответствующего раздела. Результаты рассмотрения направляются в Бюджетный департамент Минфина России, где они вновь подвергаются проверке и выносится окончательное решение о выделении суммы компенсации. При этом сотрудник Бюджетного департамента не владеет информацией о реальном объеме сведений, изначально поступивших от главного распорядителя и требует от него дополнительной информации.
В результате такой организации работы в Минфине России были утеряны сводные реестры по имуществу Российской академии наук по трем разделам бюджетной классификации «Здравоохранение», «Культура» и «Образование». При этом Минфин России не только не принимает никаких мер для их восстановления (соответственно компенсация по этим разделам за 3 и 4 кварталы 2006 года не предусмотрена), но и планирует сократить лимиты бюджетных обязательств в 2007 году на сумму аванса полученного на уплату налога на имущество и землю за 1-2 кварталы 2006 г.
Для надлежащего исполнения решений Правительства РФ Российская академия наук предлагает максимально упростить процедуру получения бюджетными учреждениям компенсации по налогам, поручив Федеральной налоговой службе на основе уже имеющихся у нее данных представлять в Минфин России всю необходимую информацию.
Российская академия наук выносит для рассмотрения Правительством РФ вопрос о выделении государственным академиям наук средств, необходимых для уплаты региональных налогов на имущество и земельного налога, в полной объеме по представленным ими расчетам. Данная мера позволит устранить целый ряд проблем и противоречий:
- исчезает неопределенность с размером компенсации налогов при изменении налогового законодательства субъекта РФ, что особенно актуально при введении с 2008 года федерального бюджета на 3-х летний срок;
- устраняется противоречие, когда региональное законодательство представляет льготы организациям для создания наиболее благоприятных условий для некоторых видов деятельности с целью развития экономического и социального потенциала региона, но фактически происходит субсидирование федерального бюджета за счет бюджета субъекта РФ. Данная ситуация прямо противоречит формирующимся межбюджетным отношениям;
- выделяемые средства могут быть потрачены на завершение работ по разграничению земельных участков и регистрации прав на них, проведение межевания земель по категориям в соответствии с их реальным использованием (по предварительным расчетам данная процедура займет не менее двух лет и потребует существенных дополнительных средств).
При этом, неиспользованные средства, выделенные на указанные цели бюджетным учреждениям по выше перечисленным причинам, будут возвращены в федеральный бюджет.
Приложение 1
Минфин России потребовал исключить из сводных реестров для расчета налога на имущество организаций:
1. имущество, приобретенное бюджетными учреждениями за счет иной приносящей доход деятельности, а также безвозмездно полученное имущество, используемое в приносящей доход деятельности;
2. объекты инженерной инфраструктуры и жилищно-коммунального комплекса;
3. находящийся на балансе учреждений РАН жилой фонд;
4. иные объекты, по мнению Минфина России, не относящиеся ни к объектам социально-культурной сферы, ни к объектам, используемым в целях научной (научно-исследовательской);
5. все имущество научных центров Российской академии наук.
Мотивированные возражения Российской академии наук:
- по п.1 – все доходы федерального бюджетного учреждения от собственной предпринимательской деятельности и иной приносящей доход деятельности учитываются как дополнительные доходы федерального бюджета, а следовательно, имущество приобретенное за счет этих источников является федеральной собственностью и налог на это имущество подлежит компенсации из средств федерального бюджета;
- по п. п. 2, 3 – многие научно-исследовательские институты РАН представляют собой единый имущественный комплекс, нормальное функционирование которого без собственной инженерной инфраструктуры и жилищно-коммунального комплекса невозможна. По этой причине до 01.01.2006 г. учреждения РАН эти объекты учитывали как используемые в научно-исследовательской деятельности и на них распространяли льготу по налогу на имущество. Со стороны многочисленных контролирующих ведомств претензий по этому вопросу в адрес учреждений РАН до настоящего времени не поступало;
- по п.4 – в связи с изменением с 1 января 2004 года налогового законодательства в части порядка представления льгот по налогу на имущество, в ходе подготовки проекта бюджета на 2004 год Российская академия наук направила в Минфин России реестр имущества научных учреждений, не используемого в научных целях. Минфин России учел представленный реестр и увеличил общий объем финансирования Российской академии наук на 2004 год без указания целевого назначения этих средств. В законодательстве России отсутствуют четкие нормы, позволяющие однозначно разделить имущество научных организаций на используемое в научно-исследовательских целях и иное. Противоречивые разъяснения Минфина России и Федеральной налоговой службы по данной проблеме еще больше запутали ситуацию. Вследствие этого, часть объектов, включенных в реестр, была позднее отнесена к имуществу, используемому в научно-исследовательских целях, и налог на него не начислялся. Российская академия наук при исполнении бюджета федерального бюджета в 2004 год осуществляла компенсацию подведомственным учреждениям налога на имущество исходя из фактических нужд.
- по п.5 – все научные центры РАН в соответствии с утвержденными Уставами являются научными учреждениями и имеют соответствующую аккредитацию. Большинство научных центров имеют в своем составе научно-исследовательские структурные подразделения и преобладающее над административно-управленческим персоналом количество научных сотрудников.
Приложение 2
Пошаговая инструкция движения реестра по налогу на имущество организаций:
- подготовка реестра для расчета налога на имущество учреждением;
- согласование с территориальным управлением Росимущества;
- представление согласованных материалов главному распорядителю, который готовит сводный реестр по подведомственным учреждениям;
- согласование сводного реестра с Федеральным агентством Росимущества;
- представление сводного реестра в Минфин РФ;
- проверка сводного реестра Минфином;
- отправка сводного реестра Минфином в Федеральную налоговую службу (ФНС) для подтверждения начисленных и уплаченных сумм налога;
- рассылка ФНС сведений по своим территориальным органам для подтверждения;
- возврат из терр. органов в ФНС затребованных сведений;
- формирование ФНС свода данных и их передача в Минфин России;
- выделение Минфином главному распорядителю средств на уплату налога только на имущество, подтвержденное ФНС;
- перечисление средств от главного распорядителя к учреждению;
- уплата учреждением налога;
- копия платежного поручения направляется главному распорядителю;
- главный распорядитель все платежные поручения от учреждений представляет в Минфин РФ;
- Минфин РФ сравнивает полученные данные от главного распорядителя и МНС РФ.
Пошаговая инструкция движения реестра по земельному налогу:
- подготовка учреждением реестра для расчета земельного налога;
- формирование реестра в электронном виде;
- согласование с территориальным управление федеральной службы кадастра объектов недвижимости;
- представление согласованного реестра главному распорядителю бюджетных средств;
- главный распорядитель передает собранные реестры в федеральную службу кадастра объектов недвижимости;
- федеральная служба кадастра объектов недвижимости формирует сводный реестр и передает его обратно главному распорядителю;
- главный распорядитель сверяет сводный реестр с полученными от подведомственных учреждений сведениями;
- подписанный сводный реестр передается в федеральную службу кадастра объектов недвижимости для согласования;
- согласованный сводный реестр направляется в Минфин России;
- проверка сводного реестра Минфином и его отправка в Федеральную налоговую службу (ФНС) для подтверждения начисленных и уплаченных сумм налога;
- рассылка ФНС сведений по своим территориальным органам для подтверждения;
- возврат из терр. органов в ФНС затребованных сведений;
- формирования ФНС свода данных и их передача в Минфин;
- выделение Минфином главному распорядителю средств на уплату налога;
- перечисление средств от главного распорядителя к учреждению;
- уплата налога в ИМНС.