Отзыв Профсоюза РАН на государственную программу «Научно-технологическое развитие Российской Федерации»

25.11.2017



ЗНАК ПР РАН

 

21 сентября 2017 года Минобрнауки опубликовало на Федеральном портале нормативных правовых актов паспорт проекта постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Научно-технологическое развитие Российской Федерации». Данный проект постановления Правительства Российской Федерации (далее – проект ГПНТР) был разработан в соответствии с:

- Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации» (далее – Стратегия);

- распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 июня 2017 года № 1325-р «Об утверждении Плана мероприятий по реализации Стратегии научно-технического развития Российской Федерации на 2017-2019 годы»;

и во исполнение п. 1 «а» Перечня поручений Президента Российской Федерации от 15 января 2017 г. № Пр-75 по итогам заседания Совета по науке и образованию, состоявшегося 23 ноября 2016 года.

Паспорт проекта ГПНТР не содержит детального описания программных мероприятий и носит в этом отношении достаточно декларативный характер. В этой связи сложно провести содержательный анализ проекта ГПНТР. Однако необходимо отметить чрезмерную концентрацию на так называемых «больших вызовах» в подпрограмме 2, посвященной фундаментальным исследованиям. Активно декларируемая именно для этой подпрограммы – что странно уже само по себе – привязка к большим вызовам (см. цель, задачи, ожидаемые результаты), чревата концентрацией финансирования фундаментальных исследования на областях, связанных с текущим набором больших вызовов и потерей исследовательских заделов в иных областях и направлениях науки, практическая значимость которых может резко увеличиться в любой момент. Можно представить себе, что случилось бы с СССР, если бы бюрократам, критиковавшим в 1930-ые годы занимающихся исследованиями в области ядерной физики ученых за оторванность от нужд народного хозяйства, удалось свернуть исследования в области ядерной физики, и у страны не оказалось бы необходимого задела и квалифицированных кадров для развития Атомного проекта. Кроме того, концентрация усилий на списке текущих приоритетов в ущерб внутренней логике развития науки чревата утратой способности отвечать на новые вызовы и неконкурентоспособностью в бурно развивающихся новых направлениях науки.

В этой связи необходимо скорректировать неаккуратные формулировки задач ГПНТР вроде имеющейся на стр.29: «обеспечить получение фундаментальных знаний, необходимых для ответа на существующие и новые большие вызовы». Везде необходимо указывать, что помимо ответа на существующие большие вызовы и определения новых больших вызовов фундаментальные исследования должны способствовать устойчивости и долгосрочному развитию Российской Федерации в целом, а также получению знаний, обусловленных внутренней логикой развития науки.

В связи с краткостью изложения особую значимость приобретает анализ задаваемых индикаторов и показателей ГПНТР. Следует отметить слабый уровень проработки проекта ГПНТР в части программных индикаторов и показателей.

В ряде случаев вызывает удивление сам выбор показателей. О чем, к примеру, должен свидетельствовать рост показателя «доля ученых, не занимающих должностей научных работников»? Отдельный вопрос, что тут понимается под термином «ученый» и каким образом ведется учет числа «ученых, не занимающих должностей научных работников»?

Строки таблиц для целого ряда показателей/индикаторов оставлены незаполненными. Но и в тех случаях, когда отобранные показатели и индикаторы не вызывают вопросов и для них установлены конкретные значения по годам, имеется немало странностей.

Возьмем для примера такой важный показатель как «доля внутренних затрат на исследования и разработки в ВВП». Если с 2017 по 2022 годы значение этого показателя должно увеличиться с 1,1 до 1,2 % ВВП, то в 2023 году он должен составить уже 1,25% ВВП, в 2024 году достичь 1,4% ВВП, а в 2025 году – 1,5 % ВВП. Судя по представленным в проекте ГПНТР данным об объеме бюджетного финансирования ГПНТР по годам, Минобрнауки рассчитывает, что довольно бурный рост внутренних затрат на исследования и разработки в 2022-2025 годы будет происходить в основном за счет внебюджетного финансирования. Так, достаточно консервативная оценка объема ВВП на 2024 год показывает, что запланированное на этот год увеличение внутренних затрат на исследования и разработки на 0,15 % ВВП означает рост финансирования примерно на 200 миллиардов рублей, тогда как увеличение бюджетного финансирования в рамках ГПНТР должно составить чуть более 40 миллиардов рублей. Столь резкие скачки внебюджетного финансирования представляются маловероятными и, во всяком случае, непрогнозируемыми.

Не более проработаны и значения других показателей, причем иногда они не являются корректированными и в тех случаях, когда этого следует ожидать. Так, в приложении № 1 сразу за показателем «доля внутренних затрат на исследования и разработки в ВВП» следует показатель «доля населения, вовлеченного в научную и (или) научно-техническую деятельность». Это показатель также демонстрирует немотивированные скачки: c 2018 по 2019 год он увеличивается с 4 до 5 % (при том, что внутренние затраты на исследования и разработки в 2019 году остаются на уровне 2018 года – 1,12 % ВВП). В следующем году рост показателя составляет всего 0,1% и т.д. Сопоставляя значения этих двух показателей, можно видеть, что внутренние затраты на исследования и разработки с 2018 по 2025 год в отношении к ВВП должны вырасти на 36 %, а доля населения, вовлеченного в научную или научно-техническую деятельность, – в 2 раза. Это означает, что ресурсное обеспечение в расчете на одного исследователя и вовлеченного в научную/научно-техническую деятельность специалиста в 2025 году будет ниже, чем в 2018 году. Снижение ресурсной обеспеченности в расчете на человека, очевидно, не может являться сознательно поставленной целью – это не более чем еще одно свидетельство непроработанности проекта ГПНТР в части программных показателей и индикаторов.

Поскольку именно задаваемые ГПНТР объемы финансирования исследований и разработок оказывают первостепенное влияние состояние научно-технологической сферы, подробно рассмотрим их. Во-первых, необходимо отметить, что из проекта ГПНТР следует, что поставленная в Указе Президента Российской Федерации № 599 от 7 мая 2012 года цель – увеличить внутренние затраты на исследования и разработки до 1,77% ВВП к 2015 году – не будет достигнута даже к 2025 году: к этому сроку долю внутренних затрат на исследования и разработки в ВВП, как было указано выше, предполагается увеличить всего до 1,5% ВВП. Но и этот рост, связанный в основном с увеличением внебюджетной составляющей, как ясно из вышесказанного, запланирован, по-видимому, не в результате серьезной проработки.

В любом случае, планирование внебюджетного финансирования может быть только индикативным, а прямую ответственность государство несет только за объемы бюджетного финансирования. В этой связи особую важность имеет анализ достаточности планируемых объемов бюджетного финансирования ГПНТР.

Консервативный «базовый» сценарий прогноза социально-экономического развития РФ на 2018 – 2020 годы, подготовленный Минэкономразвития, предполагает, что в ближайшие годы темпы роста российской экономики будут превышать 2 % и к 2020 году вырастут до 2,3 %. Как ожидается, инфляция не будет превышать установленного Центральным банком России целевого показателя – 4 %. При этом проект ГПНТР предусматривает, что бюджетные расходы в рамках ГПНТР с 2018 по 2020 годы должны возрасти всего на 7,7 %, что означает снижение бюджетных расходов на ГПНТР по отношению к ВВП.

Необходимо учитывать, что «базовый» сценарий предусматривает фиксацию базовой цены нефти марки Urals на уровне 40 долларов США за баррель и сохранение антироссийских санкций на протяжении трех ближайших нет. Как минимум, в случае с ценой на нефти такой сценарий выглядит избыточно консервативным: текущая ситуация на нефтяном рынке и прогнозы международных агентств и коммерческих организаций предполагают, что цена нефти в ближайшие годы будет превышать прогнозный уровень. Соответственно, рост российской экономики может оказаться выше запланированного, в результате чего падение уровня бюджетных расходов по отношению к ВВП может оказаться еще более значительным.

Если рассматривать более отдаленную перспективу, то объем бюджетного финансирования ГПНТР с 2018 по 2025 годы планируется увеличить на 46 % в номинальном выражении. В случае, если темпы роста российской экономики в период сохранятся на уровне 2 %, а инфляция – на уровне 3-4 %, бюджетные расходы на ГПНТР в отношении к ВВП останутся на уровне 2018 года. С учетом того, что на среднесрочную перспективу планируется заметное сокращение оборонных расходов по отношению к ВВП, в том числе – расходов на прикладные научные исследования в области национальной обороны с 0,4 % ВВП в 2017 году до 0,3 % ВВП в 2020 году, – бюджетная часть внутренних затрат на исследования и разработки в отношении к ВВП в дальнейшем будет сокращаться.

Государственные расходы на исследования и разработки в России в отношении к ВВП в настоящее время не являются рекордными в мире: существующий в настоящее время уровень государственных расходов на эти цели в целом типичен для развитых государств и заметно уступает показателям государств-лидеров, таких, как Южная Корея. Поэтому снижение уровня государственных расходов на исследования и разработки в отношении к ВВП не может быть целью ГПНТР и планируемые объемы бюджетного финансирования ГПНТР должны быть пересмотрены в сторону увеличения.

Отдельно следует остановиться на объеме финансирования фундаментальных исследований в рамках подпрограммы 2 ГПНТР. Предполагается с 2018 по 2025 годы увеличить его на 46 % в номинальном выражении, как и объем бюджетного финансирования ГПНТР в целом. Т.е., исходя из разумных предположений об уровне инфляции и темпах экономического роста, он останется на уровне 2018 года. Соответственно, после скачка с примерно 0,13% ВВП в 2017 году до 0,16% в 2018 году государственные расходы на фундаментальные исследования в отношении к ВВП в последующие годы увеличиваться практически не будут. Однако если объем государственного финансирования исследований и разработок в целом в настоящий момент сопоставим с тем, что имеет место для развитых стран мира, то в случае фундаментальных исследований это не так.

По данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), наиболее развитые страны ОЭСР (США, Япония, Франция, Нидерланды и т.д.) расходуют на фундаментальные исследования 0,4 – 0,6 % ВВП, среднеразвитые страны ОЭСР (Венгрия, Греция, Польша, Португалия, Эстония) – 0,2 – 0,4 % ВВП. В 2014 году российские расходы на фундаментальные исследования составляли 0,18 % ВВП, в 2015 году – упали до 0,16 % ВВП (в т.ч. 0,15 % – средства федерального бюджета).

Если будут реализованы заложенные в ГПНТР планы по финансированию фундаментальных исследований, то общие расходы на фундаментальные исследования в России на период до 2025 года сохранятся на уровне 0,17 % ВВП. Это уровень развивающихся стран, таких как ЮАР (0,17 % ВВП) и Мексика (0,16 % ВВП). Напомним, что финансирование фундаментальных исследований из средств федерального бюджета в отношении к ВВП в 2009 году в России составляло 0,21 % ВВП.

По мнению Профсоюза работников РАН, выход финансирования фундаментальных исследований по отношению к ВВП на уровень развитых стран является необходимым условием успешного развития науки в России, увеличения ее конкурентоспособности. К концу срока реализации Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации целесообразно довести расходы федерального бюджета на фундаментальные исследования до 0,35 – 0,4 % ВВП – нижней границы типичного для развитых государств уровня финансирования фундаментальной науки. Исходя из этого, в рамках ГПНТР стоит вывести объем бюджетных расходов на фундаментальные исследования к 2025 году на уровень 0,25 % ВВП. Решение этой задачи является возможным с учетом как необходимости увеличения общего объема бюджетного финансирования ГПНТР, так и постепенного увеличения доли расходов на фундаментальные исследования в общих бюджетных расходах на ГПНТР. Последнее является целесообразным в силу того, что все большую роль в финансировании прикладных исследования должен играть бизнес и, соответственно, государство во все большей степени будет сосредотачиваться на финансировании того, что лежит в сфере его естественной ответственности: фундаментальных исследований, инфраструктуры научно-технологической деятельности и т.д.

В целом следует отметить, что в проект ГПНТР в силу недостаточного уровня планируемого бюджетного финансирования, непроработанности и декларативности не в состоянии гарантировать успешное развитие научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации и нуждается в значительной переработке с учетом высказанных выше замечаний. Особенно важным является адекватное финансовое обеспечение решения поставленных задач, которое по многим направлениям в проекте ГПНТР отсутствует. Необходимо, в том числе:

- в целях выполнения Указа Президента Российской Федерации № 599 от 7 мая 2012 года установить плановый объем внутренних затрат на исследования и разработки в отношении к ВВП в 2025 году на уровне не ниже 1,77 % ВВП;

- установить более плавный и равномерный рост внутренних затрат на исследования и разработки по годам, в том числе – в части бюджетного финансирования;

- увеличить планируемые объемы бюджетного финансирования ГПНТР, в том числе обеспечить вывод бюджетного финансирования на фундаментальные исследования к 2025 году на уровень 0,25 % ВВП.

  

Председатель профсоюза работников РАН Калинушкин В.П.

23 ноября 2017 г.


Источник: Профсоюз работников РАН

Подразделы

Объявления

©РАН 2018