Закон о науке — каким ему быть?

27.09.2019




Расширенное заседание рабочей группы по разработке нормативных правовых актов в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности по вопросу «О проекте федерального закона «О научной и научно-технической деятельности в Российской Федерации» — состоялось в Российской академии наук (17 сентября с.г.)

(jpg, 535 Kб)

В зале — руководители министерств и ведомств, государственных корпораций, научных организаций, фондов, бизнеса. Развернулась серьезная дискуссия.

Президент РАН, академик РАН А.М. Сергеев. Обсуждаем проект нового закона «О научной и научно-технической деятельности в Российской Федерации». Закон уже выносился на обсуждение (может быть немного с другим названием) и вошел в программу законотворческой деятельности в нашей стране. Та версия закона, которая была внесена два года назад и обсуждалась, прежде всего, на полях Государственной Думы, вызвала много вопросов, критики и тот законопроект был отклонен. Но поскольку в плане принятия законов он по-прежнему стоит, то, естественно, вот уже новый состав Министерства науки и высшего образования сейчас этим вопросам серьезно озаботился и внес некоторую версию — это даже, наверное, не нулевая или минус первая итерация по направлению создания такого закона. У нас есть закон о науке, который был принят в 1996 году и, в общем-то, по довольно распространенному, если не единодушному, мнению закон тот был хороший — он, действительно, соответствовал представлениям о роли науки в нашей стране, о том, как она будет развиваться в ближайшее время. Но прошло уже 23 года с момента принятия этого закона и ясно, что мы сейчас живем уже в другой стране.

И поэтому вопрос — какой закон о науке нам нужен — поставлен в повестку дня. Все желающие ознакомились с этой итерацией, сейчас собрано довольно много различных предложений по корректировке этой итерации. Далее, у нас в июле было обсуждение этого вопроса в Государственной Думе, и мы запланировали обсуждение на сентябрь — уже в стенах Российской академии наук.

Когда мы готовились к этому обсуждению, мы, действительно, предложили также и Министерству науки и высшего образования подойти к разработке этого закона с несколько других позиций. Хорошо, что есть «первая сборка», как говорит Григорий Владимирович, но, может быть, нам, действительно, стоит, прежде всего, с учетом собранных материалов и замечаний, сначала поговорить в целом — а что мы, наши ученые, наши полисимейкеры —хотели бы от этого закона? Ведь если мы говорим о действии этого закона в предстоящий период, то это те же самые 25 лет, в течение которых действовал закон 1996 года. 25 лет вперед — это 2045-й год: спрашивается — мы можем сейчас экстраполировать наше представления о том, как мы видим науку, роль науки до 2045-го года? Ведь закон должен будет работать и помогать развитию науки страны на десятилетия вперед.

И в связи с этим мы предложили обсудить: может быть, сейчас не торопиться с принятием конкретного закона, попросить Правительство обратиться сдвинуть этот «флажок», под которым мы находимся, потому что закон должен быть принят в соответствии с планами в этом году. Отодвинуть его несколько «вправо»! А нам сначала обсудить концептуально — что мы хотим от этого закона? Кроме того, существует несколько дополнительных обстоятельств, которые сейчас заставляют подойти к вопросу таким образом. Мы с прошлого года работаем в новой для нашей страны системе координат. У нас до этого были стратегии в отношении науки — это Стратегия научно-технического развития, стратегия НТИ, другие документы. Но в прошлом году появились Национальные проекты и они на шесть лет, а, может, и дальше задали некую другую систему отсчета. Это другие подходы, другие цели и в этих условиях, может быть, нам стоило бы понять — как мы научимся жить в этой системе отсчета? Как эти Национальные проекты начнут работать? Пока у нас нет информации. Мы еще до конца года должны дожить, чтобы посмотреть — что получилось, что не получилось и, наверное, какие-то изменения должны быть. Тем не менее, наличие разных систем координат (СНТР, НТИ, Национальные проекты) не позволяют сейчас сказать относительно этого закона — что мы хотим.

Мы понимаем, что мы хотим — выполнения Национальных проектов! Будет у нас получаться, не будет получаться — это будет видно по производным в ближайшее время. И, все-таки, цель, как мне кажется, нашего сегодняшнего обсуждения — спокойно на эту тему поговорить в предположении, что над нами не висит «флажок»: принять закон до конца этого года. Если мы, действительно, договоримся об этом, то, мне кажется, у нас появится дополнительная степень свободы: обращение к нашему научному сообществу, к ученым — как они видят закон? Такое вовлечение в обсуждение, считаю, было бы очень важным. Потому что в последнее время — и в Академии наук, и научная общественность — огорчаемся, что нас мало привлекают к обсуждению судьбоносных моментов по организация науки в России, свидетелями чего мы с вами являемся, к сожалению, в последние несколько месяцев.

Председатель Комитета Государственной Думы по образованию и науке В.А. Никонов. Указом Президента Российской Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» Правительству страны поручено добиться ускорения технологического развития Российской Федерации, увеличения количества организаций, осуществляющих технологические инновации, вхождения Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечения темпов экономического роста выше мировых.

Очевидно, что для решения столь масштабных задач необходима значительная модернизация действующих управленческого и хозяйственного механизмов, и, соответственно, обеспечивающего эту модернизацию законодательства.

Российское законодательство о науке и инновациях сегодня представляет собой объемный межотраслевой законодательный комплекс из более чем 20 федеральных законов, существующий на стыке гражданского, налогового, бюджетного, административного и других отраслей законодательства. В первую очередь, это нормы Конституции РФ, Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», Федеральные законы «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О статусе наукограда Российской Федерации», «О государственных научных центрах Российской Федерации» и другие.

Сегодня мы обсуждаем законопроект «О научной и научно-технической деятельности в Российской Федерации», представляемый Министерством науки и высшего образования России.

Следует отметить, что в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства на 2019 год Минобрнауки России было поручено одновременно с указанным законопроектом разработать также законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О научной и научно-технической деятельности в Российской Федерации». Я бы назвал его законопроектом-спутником.

Профильный Комитет Госдумы считает, что для решения поставленной Президентом задачи следует вести обсуждение всего комплекса предлагаемых Правительством законодательных изменений. По нашему мнению, именно в рамках законопроекта-спутника должны вноситься изменения в целый массив норм гражданского, административного, налогового, бюджетного, трудового законодательства, регламентирующих отношения в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности. Такой подход может снять многочисленные вопросы об исключении из законопроекта о научной и научно-технической деятельности блока, связанного с правовым регулированием инновационной деятельности в научно-технологической сфере.

Законопроект-спутник должен содержать нормы, направленные на модернизацию действующего хозяйственного механизма, государственную поддержку субъектов научной, научно-технической и инновационной деятельности, создание благоприятного инвестиционного климата для привлечения инвестиций в научно-техническую сферу. Напомню, что в 2017 году объем внутренних затрат в России на исследования и разработки превысил один триллион рублей, увеличившись с 2000 года более чем в 12 раз и почти в два раза в постоянных ценах. Однако позиция России в мировом рейтинге объемов внутренних затрат на исследования и разработки все эти годы остается практически неизменной: восьмое-десятое место. При этом примерно на 2/3 — это расходы бюджета и только на одну треть — средства предпринимательского сектора. Нам необходимо создать все возможные законодательные предпосылки для существенного увеличения доли бизнеса в расходах на исследования и разработки. В странах — технологических лидерах, в число которых Россия должна войти к 2024 году, сложилась совершенно иная пропорция расходов на исследования и разработки. Затраты компаний на эти цели составляют от половины до 2/3 общего объема средств, вкладываемых в исследования и разработки. Поэтому, если законопроект-спутник только терминологически приведет сопряженное законодательство в соответствие с терминологией нового закона «О научной и научно-технической деятельности в Российской Федерации», эффективность измененного законодательства может оказаться незначительной.

По мнению Комитета, особое значение в работе по совершенствованию законодательства должно быть уделено повышению социального статуса научных работников, инженерно-технического персонала, занятого выполнением научных исследований и разработок, а также стимулированию научной, научно-технической и инновационной деятельности, в том числе, через механизмы налоговых льгот и кредитных преференций для хозяйствующих субъектов. Все это — вопросы внесения изменений в налоговое и трудовое законодательство.

Возможно совершенствование законодательного регулирования научной и научно-технической деятельности и через бюджетное законодательство. Сейчас в расходной части федерального бюджета, к сожалению, отсутствует специальный раздел, посвященный финансированию науки. Расходы на научные исследования и разработки «рассыпаны» по огромному количеству статей. Напомню, что ранее (до 2004 года) в федеральном бюджете существовал специальный раздел 06 «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу», в котором была расшифровка всех статей расходов на науку.

По мнению Комитета, необходимо системно совершенствовать законодательный блок о науке, а также блок федеральных законов, направленных на модернизацию действующего хозяйственного механизма, создающего благоприятные условия для развития научной, научно-технической и инновационной деятельности. Это работа требует времени и организации обсуждений на разных площадках. Возможно, Правительству следует рассмотреть варианты продолжения работы над нормами законопроекта и не форсировать его внесение в Государственную Думу.

М.Б. Лукашевич, статс-секретарь — заместитель Министра науки и высшего образования РФ. Расскажу о работе над законопроектом, проделанной Министерством за последний год. Отражу основные принципы, ставшие основой законопроекта. И немного затрону наше видение продолжения работы по этой теме.

Богатый научный потенциал становится залогом процветания и успеха государств, которые им обладают. Создание в стране благоприятной среды для разработки и внедрения новых знаний является необходимым фактором для ее социального и экономического развития, экономической безопасности. Одним из инструментов, обеспечивающих такую среду является качественное законодательство в сфере науки.

И если исходить из требований жанра, то, как раз, самое время перечислить все огрехи, действующего нормативно-правового регулирования научной деятельности, не способствующего преобразованию фундаментальных знаний, поисковых и прикладных научных исследований в продукты и услуги, содействующие достижению лидерства на перспективных рынках в рамках как имеющихся, так и возникающих приоритетов. Отнюдь. Анализ действующего в настоящее время законодательства говорит совершенно о другом.

Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» был принят в 1996 году до принятия основных кодифицированных актов, устанавливающих правовые основы в самых различных отраслях, также имеющих отношение и к науке, в частности, Гражданского кодекса, Трудового кодекса, Налогового кодекса и, по сути, наш закон не претерпел после их выхода каких-либо существенных изменений. В определенной степени — это тоже одна из характеристик знака качества. Поэтому мне бы не хотелось сейчас противопоставлять действующее законодательство с новыми разработками в этом направлении. Для нас работа над новым законопроектом однозначно строится не на противопоставлении действующего с будущим, а на развитии. В IT-сфере не так давно появился, но уже с успехом прижился и в других сферах, новый термин, который достаточно точно передает смысл проводимой работы по обновлению законодательства о науке. Это слово — апгрейд.

С чего мы начали? Впервые о необходимости разработки нового закона о науке заговорили в декабре 2014 года. В период с 2015 по 2018 годы было создано несколько рабочих групп, выработаны концепция и структура законопроекта, подготовлена первая версия нового закона «О науке», которая прошла широкое обсуждение. В общей сложности поступило 450 сутевых замечаний, предложений и профессиональных экспертных заключений. Была проделана колоссальная работа и новое Министерство, образованное год назад, эту работу продолжило. Были проанализированы все предложения к первой версии законопроекта. С весны 2018 года законопроект дорабатывался с учетом как поступивших замечаний, так и тех направлений, которые заложены в Указе Президента России «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и сформированном национальном проекте «Наука».

Из чего же, собственно, состоит апгрейд версии 2.0 относительно действующего закона? При доработке законопроекта мы решили посмотреть — кого, в первую очередь, затронет новое правовое регулирование? И по самым простым подсчетам оказалось, что это порядка 1,5% нашего населения, если рассматривать действие нового закона впрямую. Это наверное, отчасти может объяснить почему законопроект о науке не вызывает такого ажиотажа при обсуждении как например закон о полиции или закон об основах здравоохранения. И, тем не менее, в центре внимания законопроекта 2.0 — УЧЕНЫЙ. На прошлой неделе на правительственном часе в Государственной Думе Министр говорил, что наша задача сделать работу исследователя в России комфортной и привлекательной. И правовое регулирование не исключение. Оно так же должно быть эффективным и безбарьерным — позволить нам обеспечить необходимую научную среду для достижения больших вызовов и приоритетов, зафиксированных в стратегии научно-технологического развития России.

Остановлюсь еще на одной существенной характеристике апгрейда законодательства о науке. Не секрет, что сегодня у нас наблюдается не очень высокая степень взаимодействия сектора исследований и разработок с реальным сектором экономики. И если наука и образование всегда шли рука об руку и иногда даже демонстрировали излишнюю интеграцию, в качестве примера такой излишней интеграции напомню тему по аспирантуре. В любом случае стоит отметить, что наличие интеграции это не ее отсутствие. В этом смысле что наука, что образование — не могут похвастаться тесными связками с экономикой. Поэтому целью верхнего уровня в законопроекте 2.0 стало тесное взаимодействие науки, образования и бизнеса. Взаимодействие с реальным сектором экономики должно способствовать реализации важнейших направлений деятельности ведущих организаций научной сферы, в особенности тех, которые являются критическими для обеспечения безопасности страны и повышения качества жизни наших граждан. Мы очень рассчитываем, что бизнес в полной мере включится в том числе и в работу над законопроектом.

В законопроекте мы также зафиксировали основные принципы, положенные в его основу. Сегодня они встречаются в Доктрине и в Стратегии как направления в сфере науки, к которым, необходимо стремиться. На наш взгляд, пришло время, когда мы можем в будущем законе заложить их как основу правового регулирования в сфере науки. Это:

- свобода научного и технического творчества;

- системность поддержки научной деятельности со стороны государства;

- создание благоприятных условий для реализации научно-технической деятельности;

- объективная оценка результатов научной деятельности;

- признание обоснованного риска в научно-технической деятельности;

- развитие международного научного сотрудничества.

7 июня этого года Министерство разместило версию 2.0 на краудсорсинговой платформе для обсуждения доработанного законопроекта научным, вузовским и предпринимательским сообществом. Для нас было принципиально важным не сразу направлять законопроект на согласование, как это положено в установленном порядке, а обеспечить возможность для научного и предпринимательского сообщества представить свои конкретные предметные предложения либо в текст законопроекта, либо к проблемным предметным областям.

Мы понимаем, что обсуждать юридической текст не просто. Поэтому помимо самого законопроекта на интернет-платформе «ПреОбразование» были размещены проблемные темы, требующие правового оформления. По нашему мнению, эти темы важны для обсуждения и выработки по ним консолидированной модели.

Нам надо совместно решить какие формы научной деятельности следует закреплять в новом законе; определить роль регионов и муниципалитетов в науке; договориться о рамках систематизации законодательства; как стимулировать частное финансирование науки; какие устранить законодательные барьеры; как отразить глобальный характер науки; предусмотреть риски планирования научных исследований; договориться об оценке научной деятельности. Ответы на данные вопросы и станут ключевыми новеллами уже закона «О науке». Предложенные темы не исчерпывающие — возможно предложить свои для обсуждения в части законодательного регулирования. Правда, пока этого не произошло.

На сегодняшний день на интернет-платформе «ПреОбразование» опубликовано более 500 комментариев и 770 оценок. В обсуждении уже поучаствовали порядка двухсот научных организаций, образовательных организаций и организаций реального сектора экономики (список участников в раздаточных материалах).

Мы обобщили ряд поступивших предложений, я их прокомментирую.

Относительно роли РАН. Сегодня статус Академии наук определен в законе 253-ФЗ об Академии наук и нам бы казалось, что в этом плане интегрировать эти два закона в один не стоит. Но в целом, если поступают такие предложения давайте обсуждать.

Как я уже говорила, роль как регионов, так и муниципалитетов в науке по нашему мнению должна возрасти.

По конкурсным процедурам. Законопроект о науке подготовлен вместе с так называемым законом-спутником, в рамках которого будут вноситься изменения в иные законодательные акты, начиная от Гражданского кодекса. Закон о торгах не исключение. Сейчас есть понимание модели, как соблюсти паритет. Что в сфере науки не может обеспечиваться без конкурсных процедур, что может обеспечиваться с меньшей степенью детализации, сопутствующей этому закону, а что в принципе должно быть из него выведено. И для реализации этой модели нам важно верно дать характеристики всего научного цикла в нашем базовом законе.

По PhD. Эта тема как раз к вопросу степени детализации в законе тех или иных норм в рамках государственной системы аттестации научных кадров. В законе ли должны найти отражение данные вопросы или на уровне акта Правительства — мы готовы продолжать дискуссию.

Про инновационную деятельность. Напомню, что первая версия законопроекта регулировала не только научную и научно-техническую деятельность, но и инновационную. В представленной версии были учтены замечания о необходимости разделения этих двух предметов регулирования. Вместе с тем мы посчитали необходимым, все же, регламентировать в статье 13 законопроекта непосредственно инновационную деятельность в научной и научно-технической сфере.

Консультации на интернет-платформе «ПреОбразование» продлили до 7 октября 2019 г. Планируем обсуждение законопроекта не ограничивать только этим ресурсом. Мы рассчитываем проводить обсуждение законопроекта на различных экспертных площадках после каждого этапа доработки. Чем больше будет участников обсуждения, тем ближе мы будем к нашей цели. Кроме того, до внесения законопроекта на рассмотрение Государственной Думы необходимо проанализировать первый опыт реализации Национальных проектов, а также Стратегии научно-технологического развития. На это отдельно было обращено внимание 11 сентября этого года в Государственной Думе в рамках «правительственного часа».

Еще раз отмечу, что модернизировать системообразующий законодательный акт, учитывающий современные тенденции развития науки и потребности экономики и общества, мы сможем только во взаимодействии со всеми заинтересованными структурами.

Академик РАН Е.Н. Каблов — председатель Экспертного совета по организации фундаментальных и прикладных научных исследований при Комитете Государственной Думы по образованию и науке.

В рамках заседания Экспертного совета от 26.07.2019 г. рассматривался проект федерального закона «О научной и научно-технической деятельности в Российской Федерации». На обсуждение присутствовало 54 руководителя из 43 организаций, включая федеральные органы исполнительной власти (Минпромторг, Минобрнауки, Минэкономразвития, Минздрав), государственные корпорации (Росатом, Ростех, ВЭБ), ведущих ВУЗов (МГУ им. М.В. Ломоносова, СПбГУ, МГТУ им. Н.Э. Баумана, МИСиС и др), РАН, отраслевые научные организации. По результатам заседания 26.07.2019 г. свои предложения в итоговую версию заключения вносили генеральные конструктора и руководители приоритетных технологических направлений (Гейкин, Рыкованов), руководство институтов развития (Клепач), руководство ведущих вузов (Салихов, Кашин, Гохберг), были получены предложения от государственных Фондов (Хлунов, Панченко), РАН (Миндели, Иванов).

Представляемое Заключение является обобщенной позицией не только научного сообщества, но всех участников научной, научно-технической и инновационной деятельности. В заключении отражена позиция Экспертного совета по организации фундаментальных и прикладных научных исследований при Комитете по образованию и науке Государственной Думы и куратора данного комитета депутата, академика РАН Г.Г. Онищенко:

1. Законопроект должен стать механизмом реализации Стратегии научно-технологического развития.

2. Ключевой элемент, являющийся завершающей стадией научной и научно-технической деятельности и определяющей ее результативность — инновационная деятельность, не является предметом регулирования законопроекта. Инновационная деятельность должна быть включена в законопроект.

3. Национальная инновационная система до сих пор, по сути, не сформирована, отсутсвует рынок интеллектуальной собственности. Крупные компании в настоящее время практически не занимаются данным рынком.

4. Для комплексного охвата всего процесса — постановки работы, контроля за ее реализацией и достижению соответствующих показателей — требуется создание единого уполномоченного государственного органа и изменение системы бюджетной классификации (возврат к разделу 6).

5. Четкое определение основных понятий, используемых в законопроекте — наиболее важный шаг для дальнейшего развития правовых отношений в данной системе регулирования; основные понятия законопроекта необходимо кардинально переработать. Важно отметить, что понятие «инновации», «инновационная продукция», «инновационная деятельность» определены исключительно в рамках федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике».

АГНЦ готовила предложения по данному вопросу и готова принять самое активное участие в работе над законопроектом.

6. Требуется вернутся к существовавшей ранее в нашей стране системе государственной аккредитации научных организаций, критерии отнесения организации к научной, а также получению соответствующих льгот.

7. Существующие меры государственной поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности недостаточно взаимосвязаны и не позволяют восстановить целостную систему организации исследований и разработок, а также их коммерциализации.

8. Одним из ключевых вопросов развития науки является создание современной инфраструктуры. Основные мероприятия по решению вышеуказанных проблем должны заключаться в восстановлении системы подготовки высококвалифицированных кадров и создание научных школ мирового уровня, модернизации высокотехнологичной инфраструктуры, формированию уникальной приборной и экспериментальной базы.

9. Аспирантура не должна быть ступенью в высшем образовании, она должна быть отнесена к научной деятельности. Необходимо предусмотреть соответствующие разделы в законопроекте.

10. В целях повышения объективности и обязательности для всех государственных органов принимаемых решений при проведении государственной научной аттестации необходимо совершенствовать организационную структуру Высшей аттестационной комиссии, в частности, вывести ее из подчинения Минобрнауки России.

11. Постановка задачи, выбор приоритетных направлений развития науки, технологий и техники предопределяют темпы научно-технологического развития Российской Федерации, однако законопроект не предлагает системного решения по вопросу организации стратегического планирования и научно-технического прогнозирования.

Требуется подготовить отдельный раздел по научно-техническому прогнозированию, закрепив необходимость разработки единой методологии.

12. В части подготовки кадров в настоящее время складывается абсолютно неприемлемая ситуация, вместо «подготовки кадров» сейчас «оказываются образовательные услуги». Обучающийся «прослушал» вместо «усвоил». Практически полностью потеряли престиж рабочие специальности — зачастую крайне востребованные в высокотехнологичных отраслях. Современные производства требуют наличия значительных компетенций со стороны рабочих, однако системная подготовка их не ведется.

Главный ученый секретарь Высшей аттестационной комиссии при Минобрнауки России И.М. Мацкевич. Представляется более точным название закона — ФЗ О науке. Это логично будет его связывать с ФЗ Об образовании. Разработать закон о науке — не простая задача. Относительно небольшое количество участников его обсуждения со стороны общественности после того, как проект был размещен на интернет-ресурсах, объясняется не только тем, что закон, как бы, не затрагивает (прямо не затрагивает) интересы большинства людей, но, в первую очередь, тем, что категории закона не просты для восприятия.

Поэтому сложность закона о науке обусловлена еще сложным механизмом его исполнения. Это отдельная тема для обсуждения, но это следует учитывать при не столько дальнейшей разработке закона, сколько при его будущем принятии.

Закон о науке — это своего рода конституция ученого. В конституции, как известно, не обойтись без деклараций и лозунгов. Важно соблюсти определенный баланс, чтобы декларации закона не подменили его содержание.

Отсюда в законе сейчас много лишних придуманных терминов. Много деталей, которые в ФЗ не нужны и даже вредны. Например, в предыдущем варианте было вписано около 10 статей о ВАК. В результате все вопросы, связанные с ВАК удалось уместить в две статьи, которые, к тому же, компактны и удобны для восприятия.

Исходя из этого необходимо отредактировать положения, касающиеся: признания зарубежных ученых степеней и званий; структуры научной организации; прав и обязанностей ученого (изложены совсем неочевидные вещи) и другое.

Также следует вернуться к наукометрии. В предложенном варианте о наукометрии говорится очень конкретно, а о качественной оценке результатов деятельности ученого слишком абстрактно. Будет правильно создать здесь законодательный баланс.

Было бы неплохо провести детальный анализ понятий, которым дается легальное определение. Разумеется, невозможно нормативно закрепить все, что есть в науке, но вопрос о выборе наиболее важных категорий, которые следует законодательно определить, остается.

Например, среди таких категорий предлагается дать легальное понятие, что такое: «Аспирант», «Соискатель», «Докторант», «Почетный доктор», «Научный работник», «Профессор», «Почетный профессор», «ВАК», «Научная организация», «Университет», «РАН», «Другие государственные академии наук», «Общественные академии наук», «Государственная политика в сфере науки», «Диссертация», «Научное произведение», «Научные издания», «Научные исследования», «Фундаментальная наука», «Прикладная наука», «Научная деятельность», «Экспериментальные разработки», «Научный проект», «Научный отчет», «Научный результат», «Инновации», «Экономика науки». Точный перечень таких категорий будет сформирован после обсуждения и согласования с представителями научной общественности. Понятно, что идеального соотношения в этом вопросе добиться будет крайне сложно.

Необходимо оценить риски прямых ссылок на зарубежные стандарты. Большей частью эти стандарты носят рекомендательный характер, а мы вписываем их в закон и требуем безусловного выполнения, тем самым ставим себя в условия одновременно законодательных ограничений (нарушаем принцип свободы творчества) и законодательных предписаний. Вместо разумного использования зарубежного опыта, мы можем получить императивный шаблон, соблюдение которого ухудшит, а не улучшит положение ученого по сравнению с его зарубежным коллегой.

Всегда при разработке нормативных правовых актов существует опасность придумывания неизвестных праву категорий.

В проекте говорится о бизнесе. Но такой правовой категории — «бизнес» — в ГК, УК, КоАП, в ФЗ о Центробанке нет. В Налоговом кодексе говорится о налогах на предпринимательскую деятельность. В статье 14 (Региональные налоги) существует упоминание о бизнесе применительно к налогам на игорный бизнес. В ФЗ о банковской деятельности говорится о бизнес-плане. Легальное определение бизнеса в отечественном законодательстве отсутствует.

То же самое касается защиты интеллектуальной собственности. Существует и эффективно выполнятся Бернская конвенция от 9 сентября 1886 года, пересмотренная в Париже в 1971 года; Женевская конвенция от 6 сентября 1952 года. Россия участник всех конвенций. Защита авторских прав гарантирована законом, есть механизм такой защиты. Изобретать отдельную защиту ученого в этой области не следует хотя бы потому, что это вступит в противоречие с Гражданским кодексом. Проблема здесь не в том, что авторские права ученого нарушаются, а в том, что научная общественность не имеет сильной организации, которая бы занималась их защитой.

В действующем законе и в проекте закона отсутствует система ученых званий. Ученый должен видеть лестницу, по которой он идет наверх. В ФРГ звание профессора вписывается в паспорт гражданина.

К сожалению, как всегда, был подготовлен проект закона, а затем началась колоссальная работа по подготовке изменений в действующее законодательство. Более эффективно было бы начинать работу над законом с анализа того, что имеется в системе законодательства применительно к науке и научной деятельности. В этом случае было бы ясно, какие места у нас не закрыты, и что должен регулировать новый закон. Сделано наоборот: создан проект, под который теперь надо подлатать все законодательство.

Финансирование — центральный вопрос. По-прежнему имеет место слабое представление — из каких налогов должны происходить отчисления в науку. В среднем с каждого рубля человек (налогоплательщик) платит около 70% налогов в год суммарно. В то же время налог на науку необходим как воздух, но откуда его взять — непонятно (боюсь, это серьезно не обсуждалось).

Что касается предпринимателей (бизнесменов), то никто из них просто так денег на науку не даст. Это общемировая практика. Здесь придется придумать императивную норму, по которой предприниматель будет обязан проводить соответствующие отчисления. Важно сделать так (такой опыт есть), чтобы предприниматель, «отрывая от сердца добытые капиталы», получал некую моральную компенсацию в виде, например, упоминания о себе, размещения каких-либо дополнительных объектов на построенных площадях. (В некоторых странах предприниматели оставляют украшения в виде фонтанов, фигур и т.п.). Помимо этого, у предпринимателя должен быть корыстный интерес получения определенных налоговых послаблений (налоговые зачеты и вычеты).

Что касается ВАК, то от перемены места комиссии в структуре органов исполнительной власти, кардинально ничего не изменится. Необходимо совершенствовать механизм деятельности ВАК, в том числе, создавая согласованные элементы управления, используя при этом отечественный советский опыт. Но для этого нет необходимости кардинально менять ответственное за ВАК министерство. Во всяком случае, детализировать в проекте закона место и роль ВАК нет необходимости. ВАК — экспертная площадка научной аттестации. Для ВАК большее значение имеет содержание, а не форма.

Первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы по образованию и науке академик РАН Г.Г. Онищенко. Коротко напомню об истории этого закона. Первоначально он появился в Рособоронзаказе, в секретном документе, это был примерно 2015 год — тогда он прозвучал как необходимый законопроект о науке. Что касается внесения, я хотел бы напомнить вам, что 1 декабря 2016 года в 642-м указе Президента была подтверждена Стратегия в развитии нашей науки. И хоть это было почти вчера, но в этом году заканчивается 3 года, а по регламенту этого указа через каждые три года Академия наук должна отчитаться перед Президентом и Правительством об исполнении Стратегии, при необходимости дать предложения по корректировке этой Стратегии, а они уже есть и здесь сегодня звучали. И, безусловно, при обсуждении 3-летнего цикла исполнения Стратегии научно-технологического развития наверняка могут возникнуть проблемы с внесением изменений и уточнений в проект о закона о науке. Это — одна сторона вопроса.

Вторая сторона вопроса в том, что Комитет государственной Думы, и об этом уже говорили на экспертном Совете, этот вопрос очень обстоятельно и всесторонне рассмотрел. Рассматривается он и на сегодняшнем нашем совещании — идет заседание Президиума Академии наук. На декабрь у нас запланированы парламентские слушания. Они могут быть вариативными — если законопроекта, даже внесенного в Правительство, вдруг не окажется, то мы просто проведем «нулевые» слушания, такие, как мы проводили уже два года подряд — мы рассматривали еще предыдущую итерацию этого закона. И в какой-то мере обсуждение, которое проходило, в том числе, и на Комитете, вносило определенную корректировку.

Вы, Александр Михайлович, правильно добиваетесь от всех выступающих сформулировать — что мы сегодня обсуждаем. Я считаю, что проведена большая работа, она в целом сформулировала основные положения, которые нужно внести в новую итерацию закона о науке. Текст 1996 года был больше декларативный, но и он сыграл свою связующую роль в том бурном потоке жизни, которые мы переживали в последнее десятилетие прошлого века и даже прошлого тысячелетия.

Сейчас такой закон нужен, об этом уже несколько раз напоминает Президент, и сегодня мы рассматриваем достаточно хороший, достаточно проработанный вариант. Что касается закона о науке и инновационной деятельности, то наш Комитет уже однажды на эту тему высказывался. Мы эту тему обсуждали и, действительно, как сказала Марина Борисовна, инновационная деятельность — совершенно самостоятельная опция, которая может быть просто в нашем законе упомянута и мы уже, как Комитет, принимали позицию, утверждающую закон о науке. А что касается инновационной деятельности, как возможного инструмента этой деятельности, его нужно искать ближе к окончательной версии.

Конечно, мы должны понимать, что у нынешнего закона «безотцовщина», она проявляется в том, что у него нет технического задания — мы же его не сформировали, мы просто взяли две предыдущие версии закона и благодаря похвальному упрямству нашего Министерства в лице докладчика, он приобрел некие вполне удобоваримые черты. Но это закон о науке и давайте инновации мы, все-таки выведем, за эти рамки, во всяком случае, есть такое мнение на этот счет всего нашего Комитета.

Теперь — что касается тех конкретных предложений, о которых нужно говорить уже применительно к тому тексту закона, который у нас сегодня есть. Что нас волнует? Есть много вопросов относительно содержащихся в законопроекте различных понятий в области научной и научно-технической политики. Я приведу несколько примеров, которые написаны в разных статьях. Это и государственная политика в сфере науки и научно-технической деятельности, и единая государственная политика, государственная научно-техническая политика. То есть у нас используются больше литературные, а, может быть, даже и политические словосочетания. Поэтому, наверное, на наш взгляд, целесообразно использовать единое понятие «государственная научно-техническая политика», а «единая» она или «государственная» — это, наверное, уже будут дополнять те, кто будут писать за рамками правового регулирования этой деятельности.

Что касается Академии наук. У нас сегодня она, я бы сказал, рожденная в патологических родах, их никак нельзя назвать физиологическими — 253-ФЗ о российских академиях наук. Поэтому, я думаю, что отдельный закон о Российской академии наук должен быть — хотя бы по прецедентной практике. У нас есть закон о Национальном исследовательском центре «Курчатовский институт», у нас есть законы о крупных научных центрах. А что касается Академии, то мы должны просто работать над отдельным законом. А в нашем достаточно хорошо проработанном проекте, конечно же, отсылочный раздел на Академию наук должен быть. Но закон о Российской академии наук, который может родиться на базе 257-го, который есть, должен быть самостоятельным. Тогда это сделает Российскую академию наук четко и ясно прописанной в правовом поле как главное научное учреждение страны. Потому что если это будет «утоплено» в закон о науке — все-таки, это достаточно ущербная позиция даже с точки зрения правоприменения. Конечно же, уже существующей, как мы сегодня слышали, законопроект, который идет законом-спутником, и который вносит изменения в действующие законы — его, Марина Борисовна, можно нам доверить. Нам он сегодня нужен, потому что мы должны вычищать все — у нас более 20 законов, касающихся науки напрямую, а еще есть финансовые законы.

Я уверен, что здесь главными нашими соперниками будут, конечно, Министерство финансов и Министерство экономики. Требуется специально оговорить в нашем законе финансирование науки с точки зрения соотношения сил с ВВП. Сегодня в Национальном проекте «Здоровье» есть смелые заявления, которые не позволял себе даже Советский Союз, хотя они всегда подразумевались. Сегодня в Национальном проекте «Здоровье» финансирование здравоохранения определено как 4% из бюджета и за счет остальных источников 5%. Хотя по данным Всемирной Организации Здравоохранения оптимальным является 6% ВВП. Что касается науки: от ВВП 1,1% — как минимум нам надо 2%. И если мы попытаемся в законе о науке прописать эту цифру в виде закона, что 2% от ВВП должно идти на финансирование науки, не на содержание учреждений, а именно на научно-исследовательские работы, то здесь, конечно, нужно менять бюджетный Кодекс, потому что статьи, которая бы называлась чисто «наука», у нас, к сожалению, не существует. Мне кажется это тоже требует законодательного регулирования и, наверное, его стоит обсудить на тех нулевых слушаниях, которые мы будем проводить в конце этого года.

Следующее, в статье 2-й нынешнего проекта используется в бюджетном законодательстве такие понятия как технологии, инновационный проект, инновационная продукция, опытно-конструкторские работы, научно-производственные комплексы. Конечно же, этот понятийный аппарат, хоть он и большой, но все равно — его нужно прописывать в нашем законопроекте, потому что нигде кроме законопроекта о науке этого сделать нельзя.

Государственный доклад о реализации научно-технической политики и важнейших научных достижениях, наверное, тоже требует корректировки — он должен быть не государственный доклад о реализации, а о результатах научно-технологической политики. Представляется спорными статья 7 и 8 законопроекта, где органы госвласти субъекта наделяются полномочиями по организации деятельности по подтверждению документов научных степеней. Не надо сегодня областям отдавать эту функцию, она должна быть федеральная. Мы сейчас отдали крупным научным центром право присваивать научные степени, и вы видите, с каким скрипом это идет. У нас сегодня, по-моему, 15-20 таких научных центров, которые самостоятельно, минуя ВАК, присваивают. Если мы еще это отдадим краям-областям, автономным округам, наверное, это будет не совсем верно — там точно появятся академики, но лучше этого не делать, иначе мы растеряем единую политику в этой области. Это мое высказывание — спорно.

И, конечно, механизм формирования и реализации государственной научно-технической политики. Это не дает ясности, мы не видим этот механизм, его формирование. Наверное, нам нужно учитывать те отдельные указы, которые Президент подписывает. В частности, недавно вышел Указ по нашим коллайдерам, еще до этого выходили отдельные указы — все эти указы должны быть учтены при доработке нашего законопроекта.

Статья 15. Наша сегодняшняя Академия — «незаконна» с точки зрения действующего бюджетного законодательства, говорю почему и это нам нужно исправить в нашем законе. Академии наук является бюджетной некоммерческой организацией, которая создана в форме государственного бюджетного учреждения. Но нигде не написано, что в этой организационно-правовой форме есть такое понятие как «членство ее участников». Мы же члены Академии, а она при этом является государственным бюджетным учреждением. Это как раз и нужно уточнить в этом законе, потому что членство в бюджетной организации, коей является школа, больница, научно-исследовательский институт — там совсем другие понятийные аппараты. Мы на сегодня провисаем с точки зрения этих кажущихся мелочей. Но на самом деле под этим лежат очень серьезные, и в том числе и правовые неопределенности.

Надо более четко определить — что такое «научная организация», потому что для развития науки правовой статус любой научной организации имеет очень важное значение. Сегодня это примерно так определяется: юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, осуществляющее научную деятельность. Но сегодня и оленеводческое хозяйство может записать в уставе, что они занимаются наблюдениями за произрастанием ягеля и пр. Поэтому здесь необходимо дать четкое самостоятельное правовое определение. Оно слишком расплывчато выглядит. Конечно же, такие слова как «консорциум» — тоже требуют четкой и конкретный проработки. Здесь подразумевается — создаваемый на основе договора субъектов научно-технической деятельности.

Особо я хотел бы остановиться на 29-й статье, которая определяет понятие «ученый». Впервые делается попытка в законе дать юридическую дефиницию понятию «ученый». У вас она звучит так: физическое лицо, осуществляющее профессиональную научную или научно-техническую деятельность с целью проведения научных исследований или опытно-конструкторских разработок, получивших научные и научно-технические результаты в области науки и техники. И при этом мы имеем такое понятие как работники науки. Поэтому здесь правовой статус, именно прописанный в законе, мне кажется, тоже подлежит достаточно серьезной проработке. Потому что пока об этом более-менее внятно говорится в положении о премиях Президента в области науки. Там дается определение — кто такой ученый — но, наверное, положение о премиях это самостоятельный указ. Или вообще отказаться от такого определения — может быть мы сегодня не готовы. Мне кажется, надо сегодня посягнуть на это пока неопределенное, но очень заманчивое определение «ученый».

И, конечно, законодательно нужно конкретизировать особый статус научных работников — что мы под ним имеем в виду? Что значит особый статус? Какие льготы? Сегодня мы много говорим об аспирантуре, она у нас сегодня в законе об образовании прописана как третий уровень образования и под эту аспирантуру организованы все опции защиты молодых ученых — от армии, какие-то другие льготы даются. Если мы выводим аспиранта из образовательной среды и готовим его только как ученого, тогда мы туда переносим все опции или мы их здесь продолжаем оставлять? Но для этого у нас есть Совет по науке и образованию при Президенте, такой вопрос в ближайшее время на нем будет рассмотрен и дано будет его более конкретное определение. К тому времени мы его, наверное, уже «погрузим» в этот закон о науке, потому что он тоже здесь уместен. Он, по-моему, как раз является предметом правового регулирования закона о науке.

Ну и, конечно же, в законодательстве о науке необходимо отразить нормы вовлечения в экономический оборот результатов интеллектуальной деятельности. Мы это слышали в выступлении и от имени нашего экспертного совета по фундаментальной науке Государственной думы и от Ассоциации ГНЦ. Так что сегодня, резюмируя, закон важный, нужный, он находится на правильном направлении развития, и надо нам всем с учетом сегодняшнего обсуждения продолжить работу над его разработкой, внесения в Правительство, и, конечно же, в Государственную Думу, которая должна вынести окончательный вердикт.

х х х

Многие выступающие поддержали предложение Президиума РАН о необходимости продлить сроки подготовки законопроекта и создать специальную рабочую группу по его доработке с участием представителей Минобрнауки России, РАН, Комитета Государственной Думы по образованию и науке, научного сообщества.

Подготовил С.А. Шаракшанэ


©РАН 2019