Эксперт Николай Лаверов, вице-президент Российской академии наук: «Латать действующее законодательство в сфере экологии бессмысленно»

07.06.2012



 

Экологическая политика в ее нынешнем виде не устраивает ни общество, ни бизнес. Госорганы подменили экологические задачи фискальными, которые часто прямо противоположны экологическим: чем выше уровень загрязнений, тем лучше, потому что сборы больше. Проследить, действительно ли эти деньги тратятся на экологию, почти невозможно. Более того, нынешняя система экологического регулирования серьезно тормозит развитие промышленности. Стоимость системы госрегулирования и число обязательной документации растет, а разрешительные процедуры становятся все более запутанными. При этом механизмов стимулирования и финансирования природоохранной деятельности на предприятиях нет.

Экологическое законодательство при ближайшем рассмотрении оказывается противоречивым и непрозрачным. Нормативных актов - более тысячи, большинство из них - ведомственные и часто не имеют связи с федеральными законами. Из-за противоречий в законодательстве большинство природоохранных исков либо не принимается к рассмотрению, либо заведомо обречено на провал. К сожалению, принятый Госдумой в 2011 году в первом чтении проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды...", известный как ТНОС, наследует сложившуюся систему регулирования. Принятие ТНОС затормозит освоение новых источников сырьевых ресурсов и замедлит развитие регионов с высокой экологической нагрузкой.

ТНОС предусматривает обязательный, в течение четырех лет, переход на наилучшие доступные технологии (НДТ) - однако их перечень не определен. Адекватные меры господдержки экологической модернизации предприятий отсутствуют. При той ставке финансирования капитальных вложений, которая доступна сегодня (10-12% годовых), такая модернизация едва ли окупится. Фактически в качестве инструмента стимулирования модернизации предлагается только зачет экологических платежей. Однако это положение и сегодня есть в законодательстве, но не реализуется из-за противоречий с Бюджетным кодексом. Более того, суммы зачета платежей несоизмеримы со стоимостью модернизации.

Если ТНОС будет принят, то в правоприменении наступит хаос, сформируются условия для произвола госорганов по отношению к тем предприятиям, которые не смогли перейти на НДТ.

Как показала практика, каждая последующая попытка реформировать эту систему только ухудшает ситуацию - появляются десятки новых противоречий, система становится еще менее управляемой и еще менее прозрачной.

Что же нужно делать, если реформировать эту систему уже невозможно? Необходимо придать ей новый смысл, изменив основополагающую концепцию и построив отношения в сфере природопользования по модели субъектно-субъектного взаимодействия между государством, бизнесом и обществом. Привилегированной точки зрения на то, как надо обращаться с природой, не существует - это результат компромисса и соблюдения баланса интересов. Экология может улучшиться, но закроется предприятие. И наоборот - предприятие продолжит работать, но при этом ухудшится здоровье населения. В рамках этой концепции экологическое право защищает не абстрактную "природу", а обеспечивает учет интересов всех заинтересованных сторон.

В конце 2011 года Центр инноваций и высоких технологий "Концепт" при участии Российского национального комитета содействия программе ООН по окружающей среде разработал Концепцию экологической промышленной политики. Она предполагает поэтапное реформирование экологических отношений на всех уровнях - законодательном, процессуальном, институциональном и кадровом.

Представляется, что должна существовать процедура экологического планирования. Нужно ставить конкретные, измеримые цели и назначать ответственных лиц. Конечно, правильно говорить не об одной, а о множестве окружающих сред. Соответственно, сбросы, выбросы и отходы должны быть нормированы для каждой из сред. Необходимо дифференцировать предприятия, контролировать самых сильных загрязнителей и снять административную нагрузку с небольших заводов с незначительным воздействием. Для этого нужна единая система экологического мониторинга источников загрязнения, которая практически отсутствует.

Необходимое условие - создание федерального министерства окружающей среды, которое будет отвечать за госполитику в этой сфере, обеспечение экологической безопасности, экологический контроль, надзор, экспертизу и пр. Это обеспечит целостность природоохранной системы, последовательность и эффективность экологической политики. Должна быть восстановлена система целевых экологических фондов на всех уровнях власти. Средства этих фондов должны формироваться прежде всего из платежей за негативное воздействие и расходоваться только на природоохранные цели.

В качестве задачи на долгосрочную перспективу можно предложить переход на законы прямого действия - они заметно снижают административные барьеры, а значит, и коррупциогенность. Правильным решением была бы кодификация экологического законодательства - это позволит выстроить "скелет" системы нормативных актов и контролируемо вносить в нее изменения, не привнося противоречий и без ущерба для ее целостности.

Система охраны окружающей среды складывалась десятилетиями, в итоге она пришла в состояние, плохо поддающееся реформированию. Попытки подлатать ее только усугубят проблемы. Необходимо выделить сферу промышленной экологии в отдельный блок регулирования, определить роль и функции госорганов, а также права и обязанности промышленности. И, конечно, изменить парадигму - перейти от администрирования к компромиссу. Экологические отношения - едва ли не последний оплот командно-административной системы. Их нужно наконец перевести в современное правовое поле. Так же, как это было сделано во всех других сферах.

Российская Бизнес-газета, 05.06.12

©РАН 2019