Пояснительная записка к предложениям ПР РАН по корректировке проекта закона “О Федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг”, внесенному в Государственную Думу РФ 07.05.2012 г.

21.06.2012



Профсоюз работников РАН направил в профильные комитеты Государственной думы РФ  предложения по совершенствованию проекта Федерального закона №68702 6 “О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг”.

Пояснительная записка к предложениям ПР РАН по корректировке проекта закона “О Федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг”, внесенному в Государственную Думу РФ 07.05.2012 г.

7 мая 2012 г. Правительство РФ внесло в Государственную Думу РФ проект федерального закона № 68702 6 “О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг”. Данный законопроект в некоторой степени учитывает особенности научной сферы. В частности, при заказе работ в области НИОКР значимость критерия, учитывающего качество и квалификацию участников конкурсов, может достигать 80 % от общей оценки заявки. Появились положения о научной экспертизе заявок, отсутствующие в действующем законе о госзакупках, а также возможность проводить конкурсы с предквалификационным отбором участников. Однако остаются нерешенные вопросы, в том числе и очень острые, как в плане проведения конкурсов, так и в плане расходования полученных на конкурсной основе средств, а также средств иных гражданско-правовых договоров. Кроме того, появились принципиально новые положения, которые отсутствовали в действующем законе 94-ФЗ.

Новым в законе о федеральной контрактной системе (ФКС) являются положения о долгосрочном планировании закупок (Глава 2 “ Прогнозирование и планирование”). Законопроектом о ФКС предусматривается разработка и формирование трехлетних планов закупок товаров, работ, услуг, в которых должны быть описаны объекты закупок с указанием их функциональных характеристик, а также объемы средств, необходимых закупок. На основании этих планов должны формироваться детальные планы-графики закупок на один год, содержащие перечень закупок товаров, работ и услуг на очередной финансовый год и являющиеся основанием для осуществления закупок. В этих планах должны быть указаны условия контрактов (описан объект закупок,  указана максимальная цена контракта и т.д.), способ проведения закупок и пр.

Хотя закупки, проводимые бюджетными учреждениями за счет средств грантов, контрактов и хоздоговоров, и не должны регулироваться законом о ФКС, но и в этом случае возникает вопрос о том, не будут ли они так или иначе подпадать под процедуры прогнозирования и планирования (см. ниже). Однако для всех остальных закупок, проводимых научными и образовательными бюджетными учреждениями, должно будет осуществляться долгосрочное планирование закупок, в том числе и в сфере НИОКР.  

Очевидно, что детализированное долгосрочное планирование производимых закупок в сфере НИОКР на несколько лет вперед не является  рациональным шагом в силу быстрого изменения характеристик многих видов высокотехнологичной продукции со времени и, соответственно, быстрого изменения цен на такую продукцию, а также в силу ряда иных причин. Соответственно, следует уменьшить степень детализации при долгосрочном планировании, особенно при закупках в области НИОКР, при составлении трехлетних (и, тем более, рассчитанных на более длительную перспективу) планов закупок. В статье 18 следует зафиксировать, что планирование потребностей бюджетных учреждений происходит в обобщенном виде.

Наиболее острым вопросом, настоятельно требующим решения в процессе принятия закона о ФКС, является вопрос расходования бюджетными учреждениями средств, получаемых ими в виде грантов, контрактов и иных гражданско-правовых договоров на выполнение НИОКР.

В представленном в Думу законопроекте вопрос регулирования расходования средств на выполнение НИОКР, полученных в виде грантов, равно как и вопрос расходования всех полученных в виде контрактов и хозяйственных договоров средств, относится (статья 15) к области регулирования Федерального закона от 18 июня 2011 г. 223-ФЗ “О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц” (к нему же относится и регулирования закупок, производимых государственными автономными учреждениями).

Данный федеральный закон направлен на регулирование процесса расходования средств государственными корпорациями, субъектами естественных монополий, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, автономными учреждениями, их дочерними предприятиями и т.д. Основными целями данного закона являются “эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также - закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений” (статья 1, пункт 1). Закон не рассчитан на регулирование закупочной деятельности бюджетных учреждений, кроме того, федеральный закон 223-ФЗ никаких специфических особенностей научной сферы не учитывает в принципе.

Данный закон не предусматривает столь детальной регламентации видов и способов закупок товаров, работ и услуг, как закон 94-ФЗ, а устанавливает общие принципы закупок (информационная открытость, отсутствие дискриминации и т.д.), необходимость принятия положений о закупках, регламентирующих процесс закупки товаров и услуг. Пункт 2 статьи 3 закона 223-ФЗ устанавливает, что “в положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить в положении о закупке порядок закупки указанными способами.” Таким образом, учреждение вроде бы имеет возможность самостоятельно установить способы закупки, адекватные научной сфере.

Проблема, однако, состоит в том, что лишь сравнительно небольшая часть бюджетных и автономных учреждений науки и образования в состоянии самостоятельно сформулировать качественное и юридически выверенное положение о закупках. В результате можно ожидать, что в большинстве учреждений – из опасения получить юридически некорректные положения о закупках и просто перестраховки – будут приняты дублирующие закон 94-ФЗ положения о закупках. Т.е. во главу угла будут поставлены не интересы работающих исследователей, а соображения формального удобства и безопасности для администрации учреждений. Судя по имеющейся на этот момент информации, некоторые крупные научно-образовательные учреждения уже готовятся к подобным действиям.

Кроме того, в статье 4 закона 223-ФЗ, регламентирующей информационное обеспечение закупок, устанавливается необходимость планирования закупок:

“2. Заказчик размещает на официальном сайте план закупки товаров, работ, услуг на срок не менее чем один год. Порядок формирования плана закупки товаров, работ, услуг, порядок и сроки размещения на официальном сайте такого плана, требования к форме такого плана устанавливаются Правительством Российской Федерации.

3. План закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств размещается заказчиком на официальном сайте на период от пяти до семи лет.”

Таким образом, закупки за счет средств грантов и контрактов, а также хозяйственных договоров, оказываются объектом планирования - в то время как невозможно запланировать ни получение гранта или контракта в результате конкурса, ни – очень часто – очередность и объемы закупки за счет средств гранта или контракта на выполнение НИР.

В результате – при вполне вероятном развитии событий - может оказаться, что после принятия закона о ФКС в большинстве бюджетных научно-образовательных учреждений ситуация с закупками для нужд НИР и ОКР может даже ухудшиться по сравнению с текущим положением дел.

Также целесообразно внесение в законопроект ряда изменений, обеспечивающих дебюрократизацию процесса подачи заявок, обязательность квалифицированной научной экспертизы как заявок, так и отчетов для работ в области НИОКР, а также обеспечение возможности общественного контроля за результатами НИОКР.

Конкретные предложения с комментариями представлены ниже в двух таблицах. В первой даны предложения по поправкам, внесение которых является необходимым уже в ходе процедуры принятия закона о ФКС, причем абсолютным приоритетом является обеспечение оперативности расходов средств, полученных в рамках грантов, контрактов и иных гражданско-правовых договоров на выполнение НИОКР. Во второй представлены предложения по поправкам, которые целесообразно внести в законопроект в ходе процедуры его принятия либо в ходе дальнейшего совершенствования закона о ФКС.

Поправки к проекту Федерального закона № 68702 6 “О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг”

 

Представленный законопроект

Предлагаемые корректировки

1.Статья 15, пункты 2, 3 и 4. Расходы бюджетных учреждений по контрактам и иным гражданско-правовым договорам (пункты 2 и 4), атакже грантам на выполнение НИР (пункты 3 и 4) выносятся в область регулирования 18 июля 2011 г. № 223-ФЗДля безусловного обеспечения оперативности закупок по грантам, контрактам и хозяйственным договорам на выполнение НИОКР следует отнести такие расходы к закупкам из единственного источника (по аналогии сдействующей редакцией пунктов 32 и 33 части 2 статьи 55 закона 94-ФЗ). Целесообразно ввести в законопроект о ФКС отдельную статью, регулирующую закупки за счет средств грантов и контрактов на выполнение НИОКР - по аналогии состатьей 85 “Осуществление закупок из единственного источника”, в которой соответствующие пункты должны быть даны в формулировке, близкой к формулировке действующего 94-ФЗ. При этом в статье 15 “Особенности закупок бюджетных учреждений” следует указать, что такие закупки не являются предметом прогнозирования и планирования в соответствии с законом о ФКС (глава 2). В отличие от статьи 85, в статье, регулирующей закупки за счет грантов, контрактов и хоздоговоров на выполнение НИОКР, не должно содержаться требований, аналогичных требованиям пунктов 3 и 4 статьи 85. Аналог пункта 2 статьи 85 следует дать в смягченном виде, указав, что – в целях обеспечения прозрачности закупок - необходимо размещать информацию о заключенных контрактах в единой информационной системе только в случае, когда заключается контракт на сумму, превышающую некоторый порог (100 тыс. руб., 200 тыс. руб. или 500 тыс.руб.).
2.Пункт 2 статьи 44 содержит перечень документов, которые участник конкурса должен подавать в составе заявки. Участвуя в конкурсах на выполнение НИОКР, крупные организации сотни раз в год подают копии учредительных документов, заверенную выписку из ЕГРЮЛ и т.д. Предлагается скорректировать статью 43 по аналогии состатьей 54, которая предусматривает аккредитацию участников электронного аукциона на электронной площадке сроком на три года. Целесообразно ввести систему аккредитации при главных распорядителях бюджетных средств (ГРБС), которую нужно было бы продлевать раз в три года или раз в год, и при проведении конкурсов на выполнение НИОКР. При таком подходе участник конкурса, впервые подавая на конкурс на выполнение НИОКР, проводимый каким-либо госзаказчиком, должен был бы подавать полный комплект учредительных документов, выписок и т.д. в печатном или электронном виде только при первой подаче заявки на конкурсы данного ГРБС, а в дальнейшем – считаться аккредитованным при данном ГРБС на определенный срок и, соответственно, в течение этого срока подачи данных документов уже не требовалось бы.
3. Пункт 5 статьи 44 устанавливает возможность подать только одну заявку от организации на лот. Следует оговорить право организаций при проведении конкурсов на право выполнения НИОКР в виде “зонтичных лотов” (когда в рамках одного лота предусматривается заключение нескольких контрактов) представлять более одной заявки при условии, что представляются различные темы исследовательских работ с различными коллективами исполнителей, квалификацию которых можно оценивать независимо.


 

Приложение 3. Рекомендуемые поправки к проекту федерального закона № 68702‑6“О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг”

 

Представленный законопроект

Предлагаемые корректировки

1. Статья 4 предоставляет гражданам и организациям право общественного контроля за соблюдением требований закона о ФКС. Общественный контроль за эффективностью и результативностью госзакупок в сфере научно-исследовательских работ и опытно-конструкторских работ требует как обеспечения прозрачности процесса формирования тематики заказа НИОКР и возможности общественной оценки результатов выполненных работ, так и наличия эффективных механизмов обратной связи, позволяющих донести позицию общественности до правительства. В этой связи представляется разумным вернуться к прежней (осени 2011 г.) редакции статьи 4 проекта закона о ФКС, предусматривавшей формирование Совета по ФКС при Правительстве РФ. Подобный Совет, включающий как представителей федеральных органов исполнительной власти, так и представителей общественных объединений, мог бы стать эффективным механизмом накопления и анализа данных общественного мониторинга результативности госзакупок в области НИОКР, а также выработки предложений по совершенствованию процедур госзакупок в этой области.
2.Статья 46, пункт 1. “Срок рассмотрения и оценки конкурсных заявок не может превышать двадцать дней со дня вскрытия конвертов с конкурсными заявками. Заказчик вправе продлить срок рассмотрения и оценки конкурсных заявок на приобретение товаров, выполнение работ и оказание услуг всфере науки, культуры и искусства, но не более чем на десять рабочих дней ” Второе предложение пункта 1 статьи 46 предлагается дать в редакции “Заказчик вправе продлить срок рассмотрения и оценки конкурсных заявок на приобретение товаров, выполнение работ и оказание услуг в сфере науки, культуры и искусства, но не более чем на двадцать рабочих дней”. Подобное продление логично, поскольку в случае “зонтичных лотов” на 10-20 контрактов на конкурс может быть подано более сотни заявок, и организация качественной, а не формальной, научной экспертизы заявок требует времени. Также продление срока экспертизы может быть целесообразно при оценке заявок на выполнение сложных и дорогостоящих НИР и ОКР.
3.В пункте 3 статьи 46 устанавливается, что “при проведении конкурса на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг в сфере науки заказчик вправе привлекать экспертов или экспертные организации и вправе создавать экспертные советы для квалифицированной оценки заявок”. В данном пункте также оговаривается, что “порядок проведения экспертизы определяется заказчиком и размещается в единой информационной системе.”Квалифицированная научная экспертиза является ключевым элементом обеспечения качества государственного заказа в области НИР/ОКР. Стоит рассмотреть возможность дополнить пункт 3 статьи 46 следующими положениями, которые бы затрагивали госзаказчиков, заказывающих большие объемы НИР/ОКР (ориентировачно - более 500 млн. руб. в год в последние три года). В этом случае следует установить, что: 1) заказчик обязан привлекать экспертов иэкспертные организации к оценке заявок; 2) положение о порядке проведения экспертизы утверждает определенный правительством РФ федеральный орган исполнительной власти; 3) правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти может принимать и разрабатывать типовые положения о научной экспертизе заявок и отчетов. Введение подобных положений позволит усилить контроль со стороны исполнительной власти и общественности за госзаказчиками, заказывающими основной объем НИОКР за счет федерального бюджета, а именно эти закупки дают основной вклад в коррупцию и неэффективное использование бюджетных средств, выделяемых на НИР и ОКР. Грамотная организация квалифицированной научнойэкспертизы требует тщательно проработанных регламентов проведения экспертизы и отбора экспертов, в то же время крупные госзаказчики часто формально подходят к организации экспертизы, нередко они не заинтересованы в объективной экспертной оценке. Предлагаемые дополнения позволят совершенствовать регламенты ведомственной научной экспертизы, повышаяих качество и прозрачность, при участии научной общественности, которая сможет информировать уполномоченный федеральный орган о недостаточно проработанных и некачественных ведомственных положениях об экспертизе.
4.Пункт 8 статьи 51 устанавливает, что “принять участие во втором этапе двухэтапного конкурса и представить конкурсные заявки с указанием предлагаемой цены контракта вправе также поставщики (подрядчики, исполнители), не представлявшие свои заявки на первом этапе двухэтапного конкурса.”Поскольку двухэтапный конкурс предполагается проводить только в целях “проведения научных исследований, проектных работ, экспериментов, изысканий или разработок, на поставку инновационной продукции”, что может требовать разработки проектной документации, предлагаемая схема ставит участников первого этапа конкурса в невыгодные условия. Соответственно, организации теряют мотивацию для участия в первом этапе конкурса. Так как техническое задание будет уточняться заказчиком по итогам именно первого этапа конкурса, то неучастие в первом этапе конкурса участников второго этапа может негативно сказаться на качестве подготовки конкурсной документации. Целесообразно стимулировать участие всех возможных заявителей в первом этапеконкурса, исключив из пункта 8 статьи 51 второе предложение, приведенное в соседней колонке.
5.Пункт 3 статьи 86 устанавливает, что “к проведению экспертизы результатов исполнения контрактов могут привлекаться эксперты, экспертные организации”Введение полноценной, а не формальной квалифицированной научной экспертизы отчетов по НИР и ОКР также крайне важно для повышения качества выполняемых за счет госзакупок НИОКР. В пункте 3 статьи 86 целесообразно указать, что в случае приемки работ в сфере науки заказчик обязан привлекать экспертов или экспертные организации и вправе создавать экспертные советы для квалифицированной отчетов в случае, если объем заказываемых им НИР/ОКР/ОТР составляет не менее 500 млн. руб. в год в последние три года.
6.  Пункт 9 статьи 86 устанавливает, что “результаты исполнения контракта отражаются в отчете, размещаемом в единой информационной системе и содержащем следующие сведения: об исполнении (о достигнутых результатах, в том числе об их соответствии Плану-графику, о соблюдении промежуточных и окончательных сроков исполнения контракта);”            В случае выполнения НИР и НИОКР в дополнение к прописанным пункте 9 статьи 86 положениям следует - в тех случаях, когда результаты работ не содержат сведений, составляющих государственную тайну – обязать госзаказчик овпубликовать в машиночитаемом виде на своих сайтах и/или в единой информационной системе, как минимум, краткие (аннотационные) отчеты о полученных в ходе выполнения работ результатах, а также список опубликованных в ходе выполнения работ статей в рецензируемых научных журналах и полученных результатов интеллектуальной деятельности. Введение такого положения – один из немногих инструментов, который позволяет осуществлять реальный общественный контроль за качеством работ вобласти НИР/ОКР и, тем самым, будет стимулировать заказчиков и экспертов более добросовестно относиться к выполнению своих функций. Для усиления общественного контроля целесообразно прописать, что Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти вправе устанавливать конкретные требования по составу представляемых в информационной системе данных по отчетампо результатам выполнения НИР и ОКР. Если будет принято решение о создании Совета по ФКС (см. пункт 1 данной таблицы), то целесообразно прописать, чтоэтот Совет вносит рекомендации по составу представляемых в информационной системе данных по отчетам по результатам выполнение НИР и ОКР.
7.Пункт 6 статьи 88 устанавливает, что “В случае если участником, с которым заключается контракт, является государственное или муниципальное казенное учреждение и заказчиком установлено требование об обеспечении исполнения контракта, положения настоящего Федерального закона об обеспечении исполнения контракта не применяются.”Предлагается дать данный пункт в следующей редакции: “В случае если участником, с которым заключается контракт, является государственное или муниципальное казенное учреждение, либо государственное или муниципальное бюджетное учреждение и заказчиком установлено требование об обеспечении исполнения контракта, положения настоящего Федерального закона об обеспечении исполнения контракта не применяются.” В настоящее время отсутствует практика внесения обеспечения исполнения контракта бюджетными учреждениями, и появление подобного требования создаст серьезные проблемы для бюджетных учреждений.

 

 

 

 

Источник: Профсоюз работников РАН

©РАН 2019